สมชายวิพากษ์อมร

Constitutionalism: Road Map สู่อุตมรัฐที่ไร้ประชาชน?
บทวิพากษ์"คอนสติติวชั่นแนลลิสม์"ของอมร จันทรสมบูรณ์

ผศ. สมชาย ปรีชาศิลปกุล สาขานิติศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ความนำ
ภายหลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬเมื่อ พ.ศ.2535 ได้เกิดกระแสเรียกร้องการปฏิรูปการเมือง อันมีความหมายถึงการแก้ไขปรับปรุงระบบการเมืองในเชิงโครงสร้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้วยการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือ เพื่อแก้ไขข้อบกพร่องที่ดำรงอยู่ในทางการเมืองในขณะนั้น กระแสการปฏิรูปทางการเมืองได้รับการตอบรับอย่างกระตือรือร้นจากสาธารณะ ซึ่งเป็นผลให้นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญเมื่อ พ.ศ.2539 และได้เป็นผลไปสู่การเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540

คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism): ทางออกของประเทศไทยเขียนโดย อมร จันทรสมบูรณ์ ตีพิมพ์เมื่อ พ.ศ.2537 เป็นงานชิ้นหนึ่งซึ่งได้ถูกตีพิมพ์ในช่วงระยะเวลาของกระแสการปฏิรูปการเมือง งานชิ้นนี้สามารถกล่าวได้ว่ามีความสำคัญและมีอิทธิพลต่อกระแสการปฏิรูปการเมือง และการจัดทำรัฐธรรมนูญในช่วงเวลาดังกล่าว

ดังจะเห็นได้จากกรอบการวิเคราะห์สภาพปัญหาของระบบการเมืองในประเทศไทย รวมทั้งข้อเสนอแนะ เพื่อนำไปสู่การแก้ไขด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น ด้วยการสร้างกลไกและองค์กรที่มีลักษณะเฉพาะขึ้นมาให้เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 อันถือได้ว่าเป็นสิ่งที่ไม่เคยปรากฏขึ้นในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ หรือบทบาทของอมรในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ซึ่งแต่งตั้งโดยประธานรัฐสภา นายมารุต บุนนาค เมื่อ พ.ศ.2537 คพป.ก็ได้ให้ความสำคัญกับบทบาททางความคิดของอมรด้วยการนำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่อมรได้เขียนไว้ก่อนหน้านั้นมาเป็นส่วนหนึ่งในข้อเสนอของ คพป. (1)

นอกจากการมีบทบาทในสาธารณะ ในแวดวงนักกฎหมายอมรจัดเป็นนักกฎหมายที่มีบทบาทสำคัญต่อการพัฒนากฎหมายมหาชนในประเทศไทย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เห็นว่า อมรนั้นเป็น "นักนิติศาสตร์ผู้จุดประกายกฎหมายมหาชน ให้เกิดขึ้นในหมู่นักกฎหมายไทยภายหลัง พ.ศ. 2517"(2) และนอกจากนี้ก็ยังได้รับการยอมรับว่าเป็น "นักกฎหมายมหาชนแท้ๆ ในฐานะที่เป็นบุคคลแรกที่เปิดประเด็นเรื่องความจำเป็นที่จะต้องมีการปฏิรูปทางการเมืองในประเทศไทยมาตั้งแต่ปี 2534" (3)

แนวความคิดของอมร จึงมีอิทธิพลทางความคิดต่อบรรดานักกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับนักกฎหมายมหาชน ซึ่งภายหลังจากการเปิดประเด็นเรื่องปฏิรูปทางการเมือง ก็ได้มีการจัดทำโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย อมรได้ขอให้นักวิชาการทางด้านกฎหมายมหาชนได้ร่วมกันวิจัยและตีพิมพ์ผลงานออกมา ซึ่งประกอบด้วยพนม เอี่ยมประยูร, บุญศรี มีวงษ์อุโฆษ, วิษณุ วรัญญู, วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, สุรพล นิติไกรพจน์, สมคิด เลิศไพฑูรย์, กิตติภาคย์ ทวีศรี, พูนศักดิ์ ไวสำรวจ, เธียรชัย ณ นคร, รังสิกร อุปพงศ์, นันทวัฒน์ บรมานันท์ (4)

การเข้าร่วมอย่างกว้างขวางจากนักกฎหมายมหาชนในหลายสถาบัน ทั้งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง และสุโขทัยธรรมาธิราช ย่อมแสดงให้เห็นว่าแนวความคิดของอมรได้รับการยอมรับให้เป็นแนวทางของการปฏิรูปการเมืองในหมู่นักกฎหมายจำนวนไม่น้อย

การเมืองในกรอบ Constitutionalism
ตามกรอบความคิดของอมร เขาได้อธิบายปัญหาของการเมืองไทยไว้อย่างไร?ในการพิจารณาถึงสภาพปัญหาของการเมืองไทย ประเด็นการวิเคราะห์พื้นฐานที่อมรให้ความสำคัญอย่างมากก็คือ ระบบรัฐสภาอันเป็นรูปแบบที่ประเทศไทยใช้อยู่ โดยได้ชี้ให้เห็นว่าพัฒนาการของระบบรัฐสภา ซึ่งเป็นระบบที่พัฒนามาจากการปกครองแบบดั้งเดิมที่มีอำนาจ 2 ขั้ว ซึ่งมีที่มาแตกต่างกันคือ พระมหากษัตริย์และรัฐสภา หรือที่เรียกว่าระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualistic) โดยกษัตริย์จะทรงแต่งตั้งบุคคลเข้ามาเป็นคณะรัฐมนตรี และทำหน้าที่บริหารประเทศในนามของกษัตริย์ และจะมีตัวแทนที่มาจากการคัดเลือกของประชาชนเข้ามาทำหน้าที่ควบคุมดูแล และให้ความเห็นชอบแก่กษัตริย์ ในการเก็บภาษีหรือการบัญญัติกฎหมายที่จะบังคับใช้แก่ราษฎร ดังนั้นในระยะเริ่มต้นของระบบรัฐสภา องค์กรที่มีหน้าที่หลักคือคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาจึงมีที่มาจากคนละแห่ง

แต่ภายหลังระบบรัฐสภาได้เปลี่ยนมาเป็นแบบขั้วอำนาจเดียว อันเป็นผลมาจากการที่อำนาจของกษัตริย์ในทางการเมืองได้ลดลง และกษัตริย์ได้ยินยอมแต่งตั้งบุคคลที่ได้รับความนิยมจากสภามาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี กระทั่งได้กลายมาเป็นหลักการที่ยอมรับกันว่า กลุ่มการเมืองใดหรือพรรคการเมืองที่คุมเสียงข้างมากในสภา ก็ย่อมมีความชอบธรรมในการจัดตั้งรัฐบาลและทำการบริหารประเทศ ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ได้ทำให้อำนาจของฝ่ายที่จัดตั้งรัฐบาล และฝ่ายที่อยู่ในสภาตกอยู่ในกลุ่มบุคคลกลุ่มเดียวกัน แตกต่างจากที่เคยเป็นในระยะแรกซึ่งองค์กรทั้งสองจะมีที่มาจากกษัตริย์และประชาชน ระบบรัฐสภาในลักษณะนี้ถูกเรียกว่าเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) และทำให้การควบคุมกันในความเป็นจริงไม่อาจเกิดขึ้นได้

ระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยวคือปัญหาสำคัญในทรรศนะของอมร เนื่องจาก "นักการเมืองในระบบรัฐสภาจึงแข่งขันกันตั้งแต่ระดับการเลือกตั้ง และแข่งขันกันรวมกลุ่มการเมืองในระดับสภา เพื่อจะได้ใช้เสียงของกลุ่มสนับสนุนเข้ามาเป็นรัฐบาล และต้องพยายามรักษาการรวมกลุ่มนั้นไว้ให้นานที่สุด (ไม่ว่าจะโดยวิถีทางที่ชอบหรือไม่ชอบ) เพื่อจะได้อยู่ในตำแหน่งและใช้อำนาจรัฐให้นานที่สุด"(5)

จากเหตุดังกล่าวจึงทำให้"การใช้อำนาจในการบริหารประเทศไม่มีระบบควบคุม หรือการถ่วงดุลตามที่เคยมีมาในสมัยก่อน แต่จะเป็นการใช้อำนาจที่เกิดจากการรวมกลุ่มผลประโยชน์เพื่อเข้ามาใช้อำนาจรัฐ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การใช้อำนาจของการรวมกลุ่มผลประโยชน์ในสภา จะเป็นการใช้อำนาจแบบเบ็ดเสร็จไม่มีขอบเขต (parliamentarian omnipotence) คือ ใช้อำนาจทั้งทางสภาและทางคณะรัฐมนตรี และพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองที่สามารถรวบรวมเสียงข้างมากในสภาได้ (ไม่ว่าโดยอุดมการณ์หรือโดยการแบ่งปันผลประโยชน์) ก็จะกลายเป็นเผด็จการทางรัฐสภาโดยธรรมชาติ" (6)

การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่ไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุลจากฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากเป็นกลุ่มหรือพรรคการเมืองเดียวกัน หรืออยู่ในภาวะของการเป็น "เผด็จการรัฐสภา" ซึ่งดูจะเป็นสิ่งที่ถูกตระหนักถึงในการเมืองไทยมาตั้งแต่การลดบทบาทของสถาบันทหาร และการเพิ่มบทบาทของนักการเมืองอาชีพในระบบรัฐสภา การถูกกล่าวหาว่าเป็น Buffet Cabinet ของรัฐบาลที่นำโดย พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ เมื่อต้นทศวรรษ 2530 ที่จบลงด้วยการยกมือไว้วางใจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สังกัดพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล โดยปราศจากการตรวจสอบที่เป็นขั้นตอนจากองค์กรใดๆ เลย เป็นตัวอย่างหนึ่งของข่าวคราวการทุจริตและแสวงหาประโยชน์โดยไม่ชอบของนักการเมืองที่เกิดขึ้นอย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่อง นับตั้งแต่การเถลิงอำนาจของนักการเมืองอาชีพในทศวรรษ 2530 เป็นต้นมา

สำหรับอมรแล้ว ความล้มเหลวของระบบรัฐสภาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในหลายประเทศที่ได้นำระบบรัฐสภาไปใช้เช่นกัน ทั้งในยุโรปในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 และในหลายประเทศที่เกิดขึ้นใหม่หลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 เนื่องจากทำให้เกิดการแก่งแย่งอำนาจและแสวงหาประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ ทำให้รัฐบาลของประเทศเหล่านั้นไม่อาจบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเต็มไปด้วยการทุจริตคอรัปชั่น ซึ่งก็ได้นำไปสู่การปฏิรูประบบรัฐสภาแบบเดิมให้เปลี่ยนไปสู่ระบบรัฐสภาสมัยใหม่ หรือระบบ rationalized parliament system (7) เพื่อเป็นการแก้ไขข้อบกพร่องที่ปรากฏอยู่ในระบบรัฐสภาแบบเดิม อันเป็นสิ่งที่ประเทศในยุโรปได้นำไปปรับใช้ เช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน และได้ถูกนำไปใช้อย่างแพร่หลายในแอฟริกา

ซึ่งตามความเห็นของอมรแล้วถือว่า "เป็นยุคที่การเขียนรัฐธรรมนูญอยู่ ณ จุดที่สมบูรณ์ที่สุด เพราะเป็นการเขียนรัฐธรรมนูญตามหลักวิทยาศาสตร์ ที่อยู่บนพื้นฐานของการวิเคราะห์ตามหลักวิชาการเกี่ยวกับการจัดองค์กร และสังคมวิทยา" (8) โดย Constitutionalism คือ แนวความคิดที่จะใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ให้เป็นเครื่องมือในการกำหนดรูปแบบการปกครอง และกำหนดกลไกอันเป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infra-structure) ในการจัดองค์กรบริหารของรัฐ (9)

รัฐธรรมนูญตามแนวทางของ Constitutionalism จะมีการกำหนดสาระสำคัญที่ต่างไปจากรัฐธรรมนูญที่เคยเป็นมาในอดีต ในระยะแรกสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ จะมุ่งเน้นที่การรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน และการจำกัดขอบเขตอำนาจของกษัตริย์ เพื่อแก้ไขปัญหาจากการใช้อำนาจโดยมิชอบของพระมหากษัตริย์ แต่ในช่วง 50 ปีหลัง สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญได้ขยายตัวออกไปเป็นอันมาก ไม่ได้จำกัดเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับประชาชนเท่านั้น หากมีบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดตั้งสถาบันอิสระ หรือกึ่งอิสระต่างๆ ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจของนักการเมืองและผู้บริหารระดับสูง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง สถาบันการตรวจเงินแผ่นดิน ศาลอาญาสูงสุดสำหรับนักการเมือง โดยในสถาบันเหล่านี้จะมีผู้ปฏิบัติหน้าที่ในการวินิจฉัยที่แยกต่างหากจากระบบผู้พิพากษาของศาลยุติธรรม (10)

การจัดตั้งองค์กรในลักษณะนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจาก การขยายตัวของบทบาทในการทำหน้าที่ด้านต่างๆ จึงทำให้ภาระหน้าที่รัฐเกิดขึ้นมากไปด้วยเช่นเดียวกัน บทบาทขององค์กรทางการเมืองเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายนิติบัญญัติจึงมีข้อจำกัดในการปฏิบัติหน้าที่ด้านอื่น การสร้างสถาบันทางการเมืองที่เป็น infrastructure ในการบริหารงานของรัฐ จึงมีความมุ่งหมายที่มากกว่าสถาบันในระบบรัฐแบบดั้งเดิม เช่น เพื่อกำกับและถ่วงดุลการทำหน้าที่ขององค์กรทางการเมือง การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ชอบของนักการเมือง เป็นต้น

ซึ่งในการบัญญัติรัฐธรรมนูญตามแนวทางของ Constitutionalism จึงมิใช่การแก้ไขหรือแก้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ต้องเป็นการเขียนหลักการและสาระสำคัญไว้ในรัฐธรรมนูญ และต้องมีการออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (organic law) มากำหนดรายละเอียดในแต่ละเรื่อง เพื่อให้เป็นไปตามหลักการและสาระดังที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ดังเช่น การบัญญัติเรื่องศาลรัฐธรรมนูญไว้ในรัฐธรรมนูญ พร้อมกับหลักการสำคัญตั้งแต่อำนาจหน้าที่ขององค์กร การเข้าสู่ตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง โดยที่ในส่วนของรายละเอียดต่างๆ จะได้มีการบัญญัติไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอีกทอดหนึ่ง

โดยมาตรการและกลไกต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ตามแนวทางของ Constitutionalism มีเป้าหมาย 3 ด้าน คือ (11)

ประการแรก ทำให้นักการเมืองสะอาด ได้แก่การกำหนดเขตเลือกตั้ง เพื่อให้มีโอกาสซื้อขายเสียงน้อยที่สุด การควบคุมตรวจสอบการบริจาคและการใช้เงินของพรรคการเมือง การกำหนดขอบเขตวิธีการหาเสียง และวิธีการที่รัฐจะช่วยเหลือในการหาเสียงให้มีความเสมอภาค เป็นต้น หรือเรียกว่าเป็นมาตรการที่ทำให้เกิดความโปร่งใสของชีวิตทางการเมือง (transparency of political life)

ประการที่สอง มาตรการที่มุ่งหมายทำให้องค์กรทางการเมืองสะอาด ได้แก่ การถ่วงดุลอำนาจขององค์กรการเมือง โดยจัดให้มีสถาบันที่เป็น infrastructure ในการบริหารงานของรัฐตามโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง สถาบันตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ

ประการที่สาม มาตรการที่มีความมุ่งหมายทำให้องค์กรการเมืองมีประสิทธิภาพ ได้แก่ การทำให้องค์กรของฝ่ายบริหารสามารมีแนวนโยบาย และสามารถบริหารนโยบายได้ โดยมีความเป็นผู้นำที่มีความมั่นคง

หนทางสู่ Constitutionalism
ถ้าหากต้องการแก้ไขปัญหาของการเมืองไทยตามแนวทาง Constitutionalism จะสามารถกระทำได้อย่างไร?ในทรรศนะของ อมร การเขียนรัฐธรรมนูญตามแนวทางของ Constitutionalism ไม่อาจเกิดขึ้นมาได้จากนักการเมืองที่อยู่ในระบบเดิม เพราะ "ทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและทั้งสมาชิกวุฒิสภา ย่อมมีประโยชน์ส่วนได้เสียผูกพันอยู่กับระบบเดิม และมีความกังวลในฐานะเดิมของตน" (12)

ความไม่ไว้วางใจต่อนักการเมืองในการที่จะปฏิรูปการเมือง เป็นความคิดพื้นฐานที่ได้รับการเน้นย้ำมาอย่างต่อเนื่อง ดังในงานที่ตีพิมพ์ต่อมาภายหลังในระยะเวลาห่างจากกันไม่นาน เขาก็ได้ย้ำไว้อีกครั้งเมื่อมีการเสนอแก้ไขมาตรา 211 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2535 เมื่อ พ.ศ.2539 ว่า

"สมาชิกของรัฐสภา (สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา) ซึ่งจะต้องเป็นผู้ที่เสียประโยชน์จากการปฏิรูปการเมือง ย่อมไม่อยู่ในฐานะที่จะปฏิรูปการเมือง (ตนเอง) ได้ เพราะในการปฏิรูปการเมืองนั้น อาจจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงระบบและวิธีการเลือกตั้ง อันจะกระทบต่อประโยชน์(ส่วนตัว)ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในปัจจุบัน ซึ่งเป็นผู้ได้รับเลือกตั้งมาตามระบบเดิมและวิธีการเลือกตั้งเดิม หรือจะพูดง่ายๆก็คือ เพราะระบบและวิธีการอย่างนี้จึงทำให้บุคคลเหล่านี้ได้รับเลือกตั้งเข้ามาเป็นส่วนใหญ่นั้นเอง
ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงระบบและวิธีการเลือกตั้งใหม่ย่อมทำให้ฐานเสียงของผู้ที่เคยได้รับเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงไป และอาจจะทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรส่วนใหญ่ในปัจจุบันไม่ได้รับเลือกตั้ง และนอกจากนั้นการปฏิรูปการเมืองก็จะกระทบถึงประโยชน์ (ส่วนตัว) ของสมาชิกวุฒิสภาอีกด้วย เนื่องจากการปฏิรูปอาจมีการเปลี่ยนแปลงที่มาของสมาชิกวุฒิสภา โดยอาจไม่ใช้วิธีการแต่งตั้งอันเป็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภาในปัจจุบันก็ได้ (ในขณะนั้นสมาชิกวุฒิสภาจะมาจากการเสนอชื่อแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี-ผู้เขียน) หรือแม้แต่จะยกเลิกวุฒิสภาไปเลยก็ได้" (13)

สำหรับอมรแล้ว การจะเขียนรัฐธรรมนูญตามแนวทาง Constitutionalism ได้นั้น จะประกอบด้วยเงื่อนไข 3 ประการ (14)
คือ ผู้นำทางการเมืองระดับชาติ, นักวิชาที่มีคุณภาพ และประชาชนที่พร้อมจะทำความเข้าใจปัญหาเพื่อการออกเสียงประชามติ

โดยเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดก็คือผู้นำทางการเมือง ซึ่งจะต้องมาเป็นผู้นำที่ริเริ่มและผลักดันให้เกิดการแก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองโดยไม่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน แต่มุ่งที่ประโยชน์ของสังคมส่วนรวมเป็นหลัก หากไม่มีผู้นำทางการเมืองระดับชาติที่มีวิสัยทัศน์แล้ว ประเทศนั้นก็ไม่อาจมีรัฐธรรมนูญตามแนวทางของ Constitutionalism ได้ (15)

หากเปรียบเทียบระหว่างประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาและระบบประธานาธิบดี อมรเห็นว่า ผู้นำทางการเมืองในประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภา ดูจะเกิดขึ้นได้ยากกว่าในประเทศที่ใช้ระบบประธานาธิบดี ด้วยเหตุผลว่าผู้นำทางการเมืองในระบบรัฐสภา ต้องอาศัยการสนับสนุนจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ได้เป็นรัฐบาล แต่ในระบบประธานาธิบดี ผู้นำทางการเมืองได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนจึงมีความเป็นอิสระ และสามารถกำหนดแนวนโยบายตามความคิดของตนเองได้ ด้วยเหตุดังนั้น ผู้นำทางการเมืองระดับชาติ จึงไม่สามารถเกิดขึ้นในระบบรัฐสภาได้ อย่างไรก็ตามเท่าที่ปรากฏ จะมีผู้นำทางการเมืองเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อเกิดสถานการณ์วิกฤต และมีบุคคลที่เป็นผู้นำให้แก้ไขความยุ่งยากและนำไปสู่การปฏิรูปการเมือง

ในประเทศไทย แม้จะเกิดวิกฤตการณ์ขึ้นเมื่อ พ.ศ.2535 แต่ก็ไม่ปรากฏผู้นำทางการเมืองระดับชาติปรากฏขึ้น ดังนั้นหนทางในการปฏิรูปการเมืองสู่ Constitutionalism จึงต้องมีขั้นตอนและกระบวนการเฉพาะเป็นของตนเองด้วยวิธีการดังนี้

"ทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 211 เพื่อถวายพระราชอำนาจให้ทรงพระราชทานแต่งตั้งผู้นำเพื่อการปฏิรูปการเมือง (โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ) มาช่วยกันยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พร้อมทั้งยกร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (organic law) ให้สำเร็จลุล่วงไป ชนชั้นนำ - elite ต่างๆ ของสังคมไทย จะมีส่วนร่วมในการปฏิรูปการเมือง ภายใต้การนำของผู้นำที่พระองค์ท่านพระราชทานลงมา ไม่ว่าจะเป็นผู้เชี่ยวชาญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา อดีตหัวหน้าฝ่ายบริหาร (อดีตนายกรัฐมนตรี) ที่เคยมีประสบการณ์ในฐานะหัวหน้าผู้บริหารสูงสุด" (16)

เหตุที่เกิดการปฏิรูปการเมืองจำเป็นต้องอาศัยกระบวนการในการ "พระราชทาน" แต่งตั้งผู้นำลงมาเพื่อทำการปฏิรูปนั้น เนื่องจากอมรมีความเชื่อว่า

"การปฏิรูปการเมืองจะเกิดได้จากผู้แทนปวงชนชาวไทยตามความเป็นจริง (reality) ที่อยู่ในความรู้สึกของคนไทยทุกคน มิใช่เกิดจากนักการเมืองที่กำลังโฆษณาหาเสียงเพื่อการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะซื้อเสียงหรือไม่ซื้อเสียง และเป็นเพียงผู้แทนปวงชนชาวไทยเพียงตามถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ" (17)

ธรรมราชาประชาธิปไตย
ข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปการเมืองตามแนวทาง Constitutionalism ในสังคมไทยนั้น สำหรับอมร บทบาทของสถาบันกษัตริย์เป็นสิ่งที่มีความสำคัญอย่างมาก จนสามารถกล่าวได้ว่าในทรรศนะของเขาแล้ว หากไม่ยอมรับสถานะและบทบาทของพระมหากษัตริย์ ก็ยากที่การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้

เนื่องจากเหตุผลตามที่ได้กล่าวมาว่า การเขียนรัฐธรรมนูญแบบ Constitutionalism จะเป็นการกระทำที่กระทบต่อกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอยู่ในขณะนั้น ซึ่งก็คือนักการเมือง ดังนั้นจึงเป็นไปไม่ได้ที่นักการเมืองจะกระทำการที่ขัดแย้งหรือทำลายผลประโยชน์ของตนเอง โดยอมรได้ชี้ให้เห็นว่าจำเป็นต้องมีผู้นำทางการเมืองระดับชาติที่เป็นมหาบุรุษ เข้ามาแบกรับภาระหน้าที่ในการนำการเปลี่ยนแปลง ซึ่งการถือกำเนิดขึ้นของผู้นำทางการเมืองระดับชาติยากจะเกิดขึ้นในระบบรัฐสภา ในขณะที่ในระบบประธานาธิบดีมีความเป็นไปได้ของการเกิดผู้นำทางการเมืองระดับชาติมากกว่า เพราะไม่ต้องอยู่ภายใต้ข้อจำกัดของเสียงสนับสนุนในสภาผู้แทนราษฎร จึงทำให้มีความเป็นอิสระต่อการผลักดันการปฏิรูปการเมืองได้

ในแง่นี้หากเปรียบเทียบระหว่างรูปแบบของระบบรัฐสภาและระบบประธานาธิบดี ในสายตาของอมร ย่อมเห็นว่าระบบประธานาธิบดีเอื้อต่อการทำให้เกิดผู้นำทางการเมืองระดับชาติได้มากกว่า โอกาสของระบบรัฐสภาที่อาจต้องรอสถานการณ์วิกฤติให้เกิดขึ้น
ดังนั้นหากต้องการสร้างผู้นำระดับชาติให้เกิดขึ้น การนำระบบประธานาธิบดีมาปรับใช้ ก็อาจเป็นหนทางหนึ่งในการเผชิญกับปัญหาความยุ่งยากจากระบบรัฐสภาแบบล้าหลัง ตามที่เขาเองได้วิเคราะห์และยกตัวอย่างของหลายประเทศประกอบไว้ เช่น สหรัฐอเมริกาหรือฝรั่งเศส (18) ที่ใช้ระบบกึ่งประธานาธิบดี

แต่ไม่เพียงไม่ให้ความสำคัญต่อรูปแบบของระบบประธานาธิบดี อมรยังได้ปรับเปลี่ยนกระบวนการในการสร้างผู้นำทางการเมืองระดับชาติให้มาอิงกับสถาบันกษัตริย์ ด้วยการเสนอให้ถวายคืนพระราชอำนาจแก่พระมหากษัตริย์ เพื่อที่จะได้ทรงพระราชทานผู้นำระดับชาติกลับมาเพื่อทำการปฏิรูปการเมือง โดยเหตุผลในการเสนอกระบวนการจัดสรรหาผู้นำที่ได้ถูกเสนอนี้ อมรได้ให้เหตุผลว่า "ผู้แทนปวงชนชาวไทยตามความเป็นจริง (reality) ในปัจจุบันได้แก่พระมหากษัตริย์ (องค์ปัจจุบัน)" (19)

การสร้างกระบวนการปฏิรูปการเมือง โดยการถวายคืนพระราชอำนาจแก่พระมหากษัตริย์ นั้นเป็นประเด็นที่มีความคลุมเครือเป็นอย่างยิ่ง เพราะขณะที่อธิบายถึงความล้มเหลวของระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว อมรก็ได้แจกแจงให้เห็นทั้งในทางประวัติศาสตร์และทางตรรกวิทยา ถึงความผิดพลาดของตัวระบบที่ทำให้จำเป็นต้องนำไปสู่การแก้ไขปรับปรุง ซึ่งเหตุผลที่ถูกหยิบยกมาเป็นข้อสนับสนุนความคิดเหล่านั้น สามารถที่จะถูกตรวจสอบและวิพากษ์วิจารณ์ได้ว่า เป็นการใช้ข้อมูลที่ถูกต้องและเพียงพอหรือไม่ ต่อการทำความเข้าใจถึงปรากฏการณ์ความล้มเหลวของระบบรัฐสภา

ดังอาจมีข้อโต้แย้งว่าเมื่อกล่าวถึงความล้มเหลวของระบบรัฐสภาในยุโรป ที่เกิดขึ้นกับหลายประเทศ แต่เหตุใดจึงไม่มีการกล่าวถึงระบบรัฐสภาของประเทศอังกฤษ ที่ถูกจัดว่าเป็นตัวแบบของระบบรัฐสภาให้แก่ประเทศต่างๆ หรือว่าระบบรัฐสภาของอังกฤษไม่เผชิญกับปัญหาที่ประเทศอื่นๆ ได้ประสบ (20) ถ้าเช่นนั้นมีเงื่อนไขหรือปัจจัยอื่นใดที่ทำให้เกิดผลที่แตกต่างกัน การละเลยระบบรัฐสภาของอังกฤษที่มีกษัตริย์อยู่ในฐานะประมุขของรัฐเช่นเดียวกับประเทศไทย อาจทำให้งานของอมรสามารถถูกโต้แย้งและตั้งคำถามได้อย่างมาก

แต่ในการกล่าวถึงการสร้างผู้นำระดับชาติด้วยการพระราชทาน กลับไม่มีการหยิบยกข้อมูลมาสนับสนุนและชี้แจงให้เห็นความเป็นไปได้ในทางวิชาการแต่อย่างใด การไม่ให้คำอธิบายแก่พระมหากษัตริย์ที่กว้างขวางและลึกซึ้งเพียงพอ ก็อาจสร้างความขัดแย้งกับคำอธิบายของอมรเองในเรื่องการให้ความสำคัญกับตรรกวิทยา ซึ่งในงานของอมรมักจะถูกกล่าวอ้างว่าเป็นฐานสำคัญของกระบวนการคิด ดังที่เขาได้อธิบายว่า

"โดยสมมติข้อเท็จจริงว่า นายแดงเป็นหัวคะแนนหาเสียงให้แก่นาย ก. นายแดง (หัวคะแนนนาย ก.) ได้กล่าวว่านาย ข. เป็นผู้ที่ทุจริตคอรัปชั่น(ซึ่งสมมติว่าเป็นความจริง) พร้อมกับแสดงหลักฐานการทุจริตของนาย ข. (ซึ่งสมมติว่าเป็นความจริงเช่นเดียวกัน) และในตอนท้ายของการปราศรัยฯ นายแดงก็กล่าวสรุปว่าเมือนาย ข. เป็นบุคคลที่ทุจริตคอรัปชั่นเช่นนี้ ดังนั้นขอให้พี่น้องทั้งหลายจงเลือกนาย ก. เป็นผู้แทนของท่าน เมื่อพูดจบแล้วผู้เขียนก็ถามนักศึกษาว่า คำพูดของนายแดงนั้นถูกต้องน่าเชื่อถือและสมควรเลือกนาย ก. หรือไม่ และผู้เขียนได้ขอให้นักศึกษาคิดคำตอบไว้ในใจ หลังจากนั้นผู้เขียนก็กล่าวต่อไปว่า สมมติว่านายแดงก็รู้อยู่ด้วยว่า นาย ก. เองก็ทุจริตคอรัปชั่นเหมือนกันและการทุจริตคอรัปชั่นของนาย ก. นั้นมีจำนวนมากกว่านาย ข. เสียอีก (ซึ่งสมมติว่าเป็นความจริงเช่นเดียวกัน) แต่นายแดงไม่เอามากล่าวในการปราศรัย ทั้งนี้ เพราะนายแดงเป็นหัวคะแนนให้นาย ก. เมื่อกล่าวจบแล้วผู้เขียนก็ถามนักศึกษาดัวยคำถามเดียวกันกับครั้งก่อนว่า คำพูดของนายแดงที่กล่าวในการหาเสียงนั้นถูกต้อง น่าเชื่อถือและสมควรเลือกนาย ก. ตามคำชักชวนของนายแดงหรือไม่ และนักศึกษาจะเปลี่ยนคำตอบที่นักศึกษาเคยนึกตอบไว้ในใจหรือไม่"

"ผู้เขียน (หมายถึงอมร) ได้เตือนนักศึกษาว่านักกฎหมายมหาชนที่ดี จำต้องรู้ว่าเราจะถูกหลอกได้เมื่อใด เพราะเราอาจถูกหลอกได้แม้โดยการกล่าวสิ่งที่เป็นความจริงคือ การกล่าวความจริง (บางส่วน) ว่านาย ข. ทุจริตคอรัปชั่น แต่งดเว้นการกล่าวถึงความจริง (อีกบางส่วน) คือ ความจริงที่ว่านาย ก. ก็ทุจริตคอรัปชั่นเหมือนกัน ซึ่งการกล่าวความจริงเพียงบางส่วนเช่นนี้ก็สามารถทำให้เราเข้าใจผิดและมีข้อตกลงใจหรือมีข้อยุติที่ผิดพลาดได้" (21)

ซึ่งในการกล่าวถึงกระบวนการปฏิรูปการเมือง ด้วยการใช้พระมหากษัตริย์เป็นฐานของการเปลี่ยนแปลง กลับไม่ปรากฏว่าได้มีการใช้ข้อมูลสนับสนุนความสมเหตุสมผลนี้อย่างพอเพียง ไม่ปรากฏข้อมูลที่จะนำมาเปรียบเทียบจากประเทศต่างๆ ดังเช่นที่ได้กระทำไว้ในการวิเคราะห์ถึงจุดบกพร่องของระบบรัฐสภา หรือแม้กระทั่งการวิเคราะห์ถึงบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ในสังคมไทย ที่จะทำให้มองเห็นพลังของสถาบันในการริเริ่มเพื่อการปฏิรูปการเมืองว่า มีความเป็นไปได้มากเพียงใด

การยอมรับของอมรจึงเป็นความเชื่อในระดับพื้นฐาน ที่อาจไม่จำเป็นต้องตั้งคำถามหรือสงสัยใดๆ ต่อสถานะของพระมหากษัตริย์ หากแต่เชื่อมั่นว่าจะเป็นส่วนที่ช่วยนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองได้

สามารถกล่าวได้ว่ากรอบความคิดเช่นนี้ เป็นภาพสะท้อนของมุมมองที่มีต่อสถาบันกษัตริย์ในลักษณะของกษัตริย์นิยมประชาธิปไตย (22) ที่ยอมรับบทบาทและสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย ด้วยการถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ "เหนือการเมือง" แตกต่างไปจากนักการเมืองหรือกลุ่มอำนาจอื่นที่ต่าง "เล่นการเมือง" เพื่อแสวงหาอำนาจในทางการเมืองทั้งในรัฐบาลและรัฐสภา ขณะที่พระมหากษัตริย์จะอยู่พ้นจากการเมืองไป ด้วยการมีบทบาทที่เป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของปวงชนชาวสยาม

ในทรรศนะเช่นนี้จึงเป็นมองผ่านพระราชกรณียกิจ และโครงการพระราชดำริเป็นจำนวนมาก หรือในยามภาวะที่เกิดความวุ่นวายทางการเมือง พระมหากษัตริย์ก็จะใช้พระราชอำนาจเพื่อเข้ามาแก้ไขความยุ่งยากที่เกิดขึ้น ดังเช่น รัฐบาลพระราชทานที่นำโดย สัญญา ธรรมศักดิ์ หลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลา หรือการแสดงบทบาทของพระมหากษัตริย์ในเหตุการณ์ พฤษภา 2535 ก็ล้วนแต่ตอกย้ำพระราชอำนาจที่อยู่เหนือผลประโยชน์ทางการเมืองให้มีความชัดเจนมากขึ้นเป็นลำดับ จนอาจทำให้ลืมไปถึงบทบาทในการ "เล่นการเมือง" ของสถาบันกษัตริย์ในห้วงเวลา พ.ศ. 2475-2494 และในเหตุการณ์ 6 ตุลา 2519 (23)

บนพื้นฐานความเชื่อแบบกษัตริย์นิยมประชาธิปไตยเช่นนี้ จึงอาจเป็นผลให้อมรไม่ได้อธิบายเหตุผลใดนอกจากการยืนยันถึงสถานะของพระมหากษัตริย์องค์ปัจจุบันว่า เป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยที่แท้จริง การให้คำอธิบายเพียงเท่านี้อาจไม่ได้แตกต่างจากที่อมรได้หยิบยกมาเป็นตัวอย่างเลยก็ได้ ในการใช้ข้อมูลความจริงเพียงบางส่วน (คือความบกพร่องของระบบรัฐสภา) ในขณะที่ไม่วิเคราะห์ถึงสถานะและบทบาทของกษัตริย์ในสังคมไทย จึงย่อมเป็นการนำไปสู่ข้อสรุปที่ผิดพลาดหรือไม่เป็นไปหลักตรรกวิทยาที่อมรกล่าวย้ำอยู่เสมอ

ไม่มีประชาชนใน Constitutionalism
บทบาทของประชาชนในการปฏิรูปการเมืองเป็นอย่างไร ?สำหรับอมร บทบาทของประชาชนในการปฏิรูปการเมืองแม้จะเป็นปัจจัยประกอบอันหนึ่ง แต่ไม่ใช่ปัจจัยหลัก ในทรรศนะของเขาบทบาทของชนชั้นนำต่างหากที่สำคัญ ด้วยเหตุผลว่า

"สังคมทุกสังคม (รวมทั้งสังคมไทย) ย่อมพัฒนาไปได้ด้วยชนชั้นนำ คำกล่าวนี้คงเป็นความจริงที่ไม่มีผู้ใดปฏิเสธ เพราะในสังคมซึ่งประกอบด้วยประชาชนและคนจำนวนมากนั้น ผู้ที่มีเวลาพอที่จะคิดถึงปัญหาบ้านเมือง อีกทั้งยังต้องเป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถพอเพียงและ (เสียสละ) เข้ามามีบทบาทในการคิดและพัฒนา ตลอดจนแก้ปัญหาให้แก่สังคมส่วนรวมได้นั้น ย่อมจะมีอยู่เพียงจำนวนจำกัด และบุคคลเหล่านี้ก็คือชนชั้นนำ - elite ของสังคมนั่นเอง" (24)

ในแง่นี้การพิจารณาบทบาทและความสำคัญของกลุ่มคนในสังคมของอมร จึงอาจเดินตามแนวความคิดของเพลโตในเรื่องอุตมรัฐ (The Republic) ซึ่งเห็นว่าในสังคมจะประกอบด้วยผู้นำหลายกลุ่ม แต่เฉพาะบุคคลบางกลุ่มที่มีปัญญาและคุณธรรมเท่านั้นที่จะสามารถบริหารปกครองบ้านเมือง ในขณะที่บุคคลธรรมดาทั่วไป ควรมีหน้าที่ในการผลิตและเป็นแรงงานในกิจกรรมต่างๆ แน่นอนว่าในความเห็นของนักปราชญ์ในยุคกรีกจึงเชื่อว่า มนุษย์มีความสามารถที่ไม่เท่าเทียมกัน และดังนั้นแต่ละบุคคลจึงควรปฏิบัติหน้าที่ให้สอดคล้องกับความสามารถของตน สามัญชนที่ปราศจากปัญญาไม่ควรอยู่ในฐานะของผู้ปกครอง เพราะกระบวนการคิดและตัดสินใจอาจถูกครอบงำด้วยกิเลสและผลประโยชน์ส่วนตน ซึ่งนำไปสู่ความตกต่ำของสังคม

หากลองเปรียบเทียบกับตัวอย่างที่อมรได้หยิบยกขึ้นมา ก็อาจพบความคิดคล้ายคลึงกันไม่มากก็น้อย

"ผู้เขียน(หมายถึง อมร)สมมติว่า รัฐจะออกกฎหมายให้นักศึกษามีสิทธิเลือกตั้งอาจารย์ผู้สอนกฎหมายปกครอง โดยมีคำอธิบายในบันทึกหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมายว่า โดยที่นักศึกษาที่เข้ามาฟังคำบรรยายนั้น ย่อมเป็นผู้ที่อยู่ใกล้ชิดกับอาจารย์(ผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครอง) มากกว่าบุคคลอื่น นักศึกษาเป็นผู้ที่มาฟังคำบรรยายและสามารถทราบได้ดีว่าอาจารย์คนใดสอนดีหรือสอนไม่ดี ดังนั้น เพื่อให้ได้อาจารย์ที่ดีที่สุดและเพื่อความเป็นประชาธิปไตย จึงเห็นควรตรากฎหมายให้นักศึกษามีสิทธิเลือกอาจารย์ผู้บรรยาย... ปัญหามีว่าการตรากฎหมายนี้จะทำให้มหาวิทยาลัยได้อาจารย์ที่ดีหรือไม่ดี"

"ผู้เขียนได้ให้คำตอบแก่นักศึกษาว่า มหาวิทยาลัยจะได้อาจารย์ที่ไม่ดีและมาตรฐานการศึกษาของชาติจะต่ำลง" (25) โดยเหตุผลที่จะทำให้เป็นเช่นนั้นก็เนื่องมาจากว่า

"นักศึกษาทุกคน (มีพฤติกรรม) อยากสอบไล่ได้ และนักศึกษาก็รู้ดีว่าอาจารย์คนไหนให้คะแนนง่าย(ใจดี) และอาจารย์คนไหนใบ้ข้อสอบ(บอกเมฆ)ให้นักศึกษาทราบก่อนกำหนดสอบ ดังนั้นในการออกเสียงเลือกอาจารย์ นักศึกษาจึงจะออกเสียงตามพฤติกรรมของนักศึกษา คือ เลือกอาจารย์ที่ใจดีและบอกใบ้ข้อสอบ มากกว่าจะออกเสียงเลือกอาจารย์ที่สอนดีแต่ไม่ยอมบอกใบ้ข้อสอบ ทั้งนี้เพราะการสอบไล่ได้ของนักศึกษาซึ่งเป็นผลประโยชน์ส่วนตัวของนักศึกษา จะมีน้ำหนักมากกว่าการรักษามาตรฐานการศึกษาของชาติ ซึ่งเป็นประโยชน์ส่วนรวม" (26)

เมื่อเผชิญกับสถานการณ์ที่เป็นความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ของส่วนรวม จากตัวอย่างที่ถูกนำมาอ้างอิง จึงเห็นได้ว่าในทรรศนะของอมร สำหรับสามัญชนแล้ว จะตัดสินใจโดยเลือก โดยยึดเอาผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลัก แม้ว่าอาจมีบ้างที่ตัดสินใจจากการคำนึงถึงประโยชน์ของส่วนรวม แต่ก็ถือเป็นส่วนน้อย การตัดสินใจด้วยการยึดประโยชน์ของตนเองเป็นหลักก็อาจกระทบต่อประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้นการจะปล่อยให้กิจกรรมสาธารณะถูกตัดสินโดยสามัญชนจึงเป็นเรื่องที่ไม่อาจกระทำได้

ด้วยเหตุนี้บทบาทของประชาชนในการปฏิรูปการเมืองจึงมีอยู่อย่างจำกัด กระบวนการเกือบทั้งหมดให้ความสำคัญกับผู้นำทางการเมือง ผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการ ซึ่งเป็นผู้ที่มีปัญญาและความสามารถ ที่จะดำเนินการไปด้วยการคำนึงถึงผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นหลัก ประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนสนับสนุนให้การปฏิรูปการเมืองดำเนินต่อไป จึงต้องเป็นที่ประชาชนส่วนใหญ่ที่พร้อมจะแก้ปัญหา (27) หากเป็นประชาชนทั่วไปก็ยังไม่อยู่ในวิสัยที่จะเป็นแรงผลักดันของการปฏิรูปการเมือง

นอกจากนี้บทบาทของประชาชนจะปรากฏอยู่อย่างจำกัด จะเห็นได้ว่าในขั้นตอนของการร่างรัฐธรรมนูญตามแนวทาง Constitutionalism กระทำโดยการวิเคราะห์ รวบรวมและตัดสินใจโดยบรรดา "ผู้ที่มีปัญญา" ทั้งสิ้น ไม่มีขั้นตอนที่เปิดโอกาสให้เกิดการนำข้อมูล ความคิดเห็น และความรู้จากสามัญชนเข้าไปแต่อย่างใด แต่ทั้งนี้โดยเหตุที่ในการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยนั้นถือว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน การจะปฏิเสธหรือตัดทิ้งการมีส่วนร่วมของประชาชนก็อาจขัดกับอุดมการณ์แบบประชาธิปไตย ดังนั้น ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นบังคับใช้ ประชาชนจึงเป็นผู้ที่มีอำนาจในการตัดสินใจว่า จะรับหรือไม่รับรัฐธรรมนูญที่จะร่างขึ้นผ่านกระบวนการประชามติ (referendum) ซึ่งกระบวนการนี้ก็เป็นสิ่งที่อมรเองก็กำหนดไว้ว่า ต้องเกิดขึ้นในการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ถึงประชาชนจะเป็นผู้มีอำนาจในการตัดสินใจว่า จะยอมรับให้รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับหรือไม่ แต่กระบวนการนี้ต้องเป็นไปโดยไม่ทำให้เกิดความขัดแย้งกับ "ผู้แทนปวงชนชาวไทยตามความเป็นจริง" ดังในการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 มาตรา 211 เมื่อ พ.ศ.2539 เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น ประเด็นหนึ่งที่ได้มีการนำเสนอก็คือ เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ ให้นำเสนอสู่รัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ หากรัฐสภาไม่เห็นชอบก็ให้นำร่างรัฐธรรมนูญไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติ หากประชามติให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็ให้นำขึ้นทูลเกล้ารัฐธรรมนูญฯถวายต่อพระมหากษัตริย์ โดยให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจยับยั้งเด็ดขาด ซึ่งในกรณีเช่นนี้ในความเห็นของอมร "เป็นการนำเอาสถานภาพของสถาบันกษัตริย์มาอยู่ในฐานะที่ไม่สมควร" (28)

เพราะถ้าหากพระมหากษัตริย์ทรงเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่เหมาะสมและทรงใช้พระราชอำนาจเด็ดขาด ก็เป็นการใช้พระราชอำนาจที่ขัดแย้งกับประชามติ หรือมิฉะนั้นพระองค์ก็อาจไม่ทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งเด็ดขาดเลย แม้ว่าจะทรงทราบถึงความไม่เหมาะสมของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การออกเสียงประชามติของประชาชนแม้ว่าจะอยู่ในฐานะเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่ก็ต้องถูกจัดวางให้ไม่เกิดปมขัดแย้งกับการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

ในการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางคอนสติติวชั่นแนลลิสม์ เป็นกระบวนการที่มุ่งให้ความสำคัญกับชนชั้นนำ ในขณะที่ลดทอนบทบาทของประชาชนให้เข้าไปมีส่วนร่วมในระดับที่ต่ำลง ทิศทางในลักษณะเช่นนี้ ถือได้ว่าเป็นสภาพที่กลับตาลปัตร เมื่อเปรียบเทียบกับกระแสความคิดของประชาธิปไตยในโลกปัจจุบัน ที่หันมาให้ความสำคัญกับบทบาทของประชาชนในการเข้ามีส่วนร่วมคิด ตัดสินใจต่อชะตาชีวิตของตนเองมากขึ้น

หรือกับสถานการณ์ของสังคมไทยที่มีการกล่าวถึงการเมืองภาคประชาชน, การกระจายอำนาจ, การมีส่วนร่วมของประชาชน คำต่างๆ เหล่านี้ล้วนสะท้อนถึงความหมายของการเมืองของผู้คน ที่จะเข้าไปร่วมกำหนดทิศทางของสังคมและประเทศมากขึ้น แต่คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ไม่ได้ให้ความสนใจต่อกระแสดังกล่าวมากเพียงพอ ในงานของอมร น้ำเสียงที่ได้ยินแทบจะไม่มีสิ่งที่เรียกว่าประชาชนอยู่มากนัก นอกจากการกล่าวถึงประชามติที่ประชาชนจะเป็นผู้มีอำนาจออกเสียงชี้ขาดในขั้นตอนสุดท้าย ก่อนที่รัฐธรรมนูญจะมีผลใช้บังคับ

เหตุผลของการกีดกันประชาชนออกไปจากกระบวนการปฏิรูปการเมืองนี้ ก็ด้วยการใช้ความรู้เป็นเงื่อนไข โดยในทรรศนะของอมร การเขียนรัฐธรรมนูญไม่ใช่เรื่องที่จะกระทำได้ด้วยสามัญสำนึก หากต้องใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญที่ผ่านการศึกษาอบรม เฉพาะอย่างยิ่งความรู้ทางด้านกฎหมายมหาชนที่เป็นทั้งศาสตร์ (science) และ ศิลป์ (art) ดังนั้นจึงต้องอาศัยบุคคลที่มีความรู้ เฉพาะด้านเข้ามาดำเนินการ

การใช้เหตุผลเพื่อครอบครองอำนาจในการปฏิรูปการเมืองของบรรดาผู้เชี่ยวชาญเช่นนี้ ชวนให้ตั้งคำถามได้ว่า ถ้าเช่นนั้นแล้วในโลกยุคปัจจุบัน สามัญชนที่ปราศจากความรู้เฉพาะใดๆ แต่เป็นผู้ที่มีชีวิตอยู่และได้รับผลกระทบจากอำนาจรัฐในชีวิตจริง จะสามารถแสดงความคิดเห็นหรือมีบทบาทในทางการเมืองได้หรือไม่ เช่นไร

ปฏิรูปการเมืองเรื่องของชนชั้นนำ
เป็นที่ชัดเจนว่าในการปฏิรูปการเมืองนั้น อมรให้ความสำคัญกับชนชั้นนำในสังคมว่าเป็นผู้ที่จะมีบทบาทหลักต่อการนำความเปลี่ยนแปลงให้เป็นไปในทิศทางที่ดีขึ้น ด้วยการยกตัวอย่างจากฝรั่งเศสและสหรัฐอเมริกา เพื่อแสดงให้เห็นว่าในทั้ง 2 ประเทศและรวมถึงประเทศอื่นๆ ได้หลุดพ้นจากความยุ่งยากทางการเมืองมาก็ด้วยบทบาทของชนชั้นนำ เช่น ในประเทศฝรั่งเศส ความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาล และไร้ประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาของรัฐบาลหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้เกิดขึ้นจนกระทั่งวิกฤตการณ์การเมืองใน ค.ศ.1957 ซึ่งได้รับการแก้ไขเมื่อประธานาธิบดีเดอโกลได้เข้ามาเป็นรัฐบาล และมอบให้ผู้เชี่ยวชาญทำการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น (31) หรือในประเทศสหรัฐอเมริกา การปฏิรูปกฎหมายในโครงการ New Deal ก็ดำเนินไปภายใต้การผลักดันของประธานาธิบดี แฟรงคลิน รูสเวลท์ (Franklin Rooswelt) จากตัวอย่างที่ได้หยิบยกขึ้นมา จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจเลยว่า เพราะเหตุใดสำหรับอมรแล้วสังคมทุกสังคมจึงพัฒนาไปได้ด้วยชนชั้นนำ

สำหรับประเทศไทยกระบวนการสรรหาชนชั้นนำ เพื่อที่จะทำการปฏิรูปการเมืองให้บังเกิดในทรรศนะนี้ มีขั้นตอน คือ
- สมาชิกรัฐสภาถวายพระราชอำนาจแก่พระมหากษัตริย์
- พระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้นำเพื่อปฏิรูปการเมือง
- ชนชั้นนำด้านต่างๆ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

กรอบความคิดดังกล่าวเป็นแนวทางที่อมรใช้เป็นกรอบในการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ดังในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมืองเมื่อ พ.ศ.2539 เขาได้เสนอให้เริ่มต้นด้วย "การชักชวนให้สมาชิกรัฐสภา (ทั้งที่มาจากการเลือกตั้งและมาจากการแต่งตั้ง) มาทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 211 เพื่อถวายพระราชอำนาจให้ทรงพระราชทานแต่งตั้งผู้นำเพื่อการปฏิรูปการเมือง (โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ) มาช่วยกันยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมทั้งยกร่างประกอบรัฐธรรมนูญ (organic law) ให้สำเร็จลุล่วงไป ชนชั้นนำ - elite ต่างๆ ของสังคมไทยจะมีส่วนร่วมในการปฏิรูปการเมืองภายใต้การนำของผู้นำที่พระองค์ท่านพระราชทานลงมา ไม่ว่าจะเป็นผู้เชี่ยวชาญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา อดีตหัวหน้าฝ่ายบริหาร(อดีตนายกรัฐมนตรี) ที่เคยมีประสบการณ์ในฐานะหัวหน้าผู้บริหารสูงสุด ฯลฯ" (32)

หรือในการเรียกร้องให้เกิดการปฏิรูปการเมืองรอบที่สอง แนวความคิดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ยังคงอาศัยกรอบความคิดแบบเดิม คือ แก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 313 เพื่ออาศัยพระบารมีของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงพระราชทานคำแนะนำผ่านประธานองคมนตรี ให้ตั้งคณะกรรมการพิเศษ 7 คน. เป็นผู้ทรงคุณวุฒิ 5 คน อีก 2 คนเป็นอดีตนายกรัฐมนตรี มาทำการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยมีประธานของกรรมการพิเศษเป็นผู้คอยรับพระราชทานข้อสังเกตของพระมหากษัตริย์เพื่อนำมาบรรจุไว้ในร่าง (33)

การเชื่อมั่นในความสามารถของชนชั้นนำต่อการปฏิรูปการเมืองไทย ภายใต้กรอบความคิดของอมร ด้วยการให้ความสำคัญกับชนชั้นนำในฐานะที่จะเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง มีคำถามประการหนึ่งที่ยากจะหลีกเลี่ยงก็คือ สามารถเชื่อมั่นได้อย่างไรว่า ชนชั้นนำเหล่านี้สามารถตัดสินใจในการดำเนินกิจกรรมต่างๆ ได้โดยการคำนึงถึงประโยชน์ของส่วนรวมเป็นหลัก ในเมื่อชนชั้นนำต่างๆ ที่กล่าวมา ก็ล้วนแต่เป็นกลุ่มประโยชน์ในทางการเมือง และมีผลประโยชน์ส่วนตัวเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจดำเนินนโยบายในทางการเมืองของรัฐทั้งสิ้น

และในกรณีของประเทศไทย การเขียนรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาก็ล้วนตกอยู่ในมือของชนชั้นนำมาโดยตลอด แทบจะหารัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการมีส่วนร่วมเข้าไปตัดสินใจของประชาชนได้น้อยมากจนนับครั้งได้ รัฐธรรมนูญที่ถูกเขียนขึ้นก็เป็นไปโดยสะท้อนให้เห็นถึงสัมพันธภาพทางอำนาจของกลุ่ม และสถาบันที่มีอยู่ในขณะนั้น หรือการให้ความสำคัญกับบรรดาผู้เชี่ยวชาญ เฉพาะอย่างยิ่งกับนักกฎหมายมหาชนว่า จะสามารถออกแบบโครงสร้างพื้นฐานในทางการเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ

โดยในความคิดของอมร รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องยกร่างโดยคณะผู้เชี่ยวชาญจำนวนพอสมควรแต่ไม่มากนัก (15คน) เพราะการเขียนรัฐธรรมนูญและกฎหมายในปัจจุบันเป็น "technology ของวิชาการองค์กรรัฐตามกฎหมายมหาชนไปแล้ว และไม่อาจใช้สามัญสำนึก (common sense) ของบุคคลทั่วๆ ไป มาเขียนกฎหมายสำหรับการบริหารประเทศที่มีกลไก และองค์กรสลับซับซ้อนได้" (34)

ความเข้าใจเช่นนี้จึงเชื่อว่า บรรดาผู้เชี่ยวชาญจะใช้ความรู้ความสามารถของตนเองในการเขียนรัฐธรรมนูญอย่างตรงไปตรงมา

แต่ใช่หรือไม่ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ก็เป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกร่างขึ้นโดยการมีส่วนของบรรดาผู้เชี่ยวชาญ และนักกฎหมายจำนวนไม่น้อย รายชื่อดังต่อไปนี้ คือ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประเภทผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชน
1. เกษม ศิริสัมพันธ์
2. แก้วสรร อติโพธิ
3. โกเมศ ขวัญเมือง
4. คณิต ณ นคร
5. มนตรี รูปสุวรรณ
6. ธงทอง จันทรางศุ
7. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
8. สมคิด เลิศไพฑูรย์

นอกจากนี้ก็ยังประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ 8 คน ผู้มีประสบการณ์ด้านการเมืองการบริหารราชการแผ่นดิน หรือการร่างรัฐธรรมนูญอีก 7 คน

แม้ว่าจำนวนของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ(สสร.)ในการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 จะมีจำนวนถึง 99 คน ซึ่งจัดว่าเป็นจำนวนที่มาก แต่ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ได้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมีจำนวน 29 คน ทำหน้าที่ในการกำหนดกรอบในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ บุคคลส่วนใหญ่ของคณกรรมาธิการก็คือ บรรดาผู้เชี่ยวชาญและนักกฎหมายมหาชน

บรรดาผู้เชี่ยวชาญทั้งหมดที่กล่าวมานั้นได้รับการยกย่องกันว่าเป็นผู้มีความรู้ เชื่อได้อย่างสนิทใจว่า หากมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญตามแนวทางของคอนสติติวชั่นแนลลิสม์เกิดขึ้น รายชื่อของบุคคลที่จะเข้ามารับหน้าที่ทำหน้าที่ยกร่าง ก็จะไม่แตกต่างไปจากเดิมมาก อาจมีความเปลี่ยนแปลงเฉพาะบางส่วนที่ถึงแก่กรรมไป และอาจเพิ่มเติมบรรดาผู้เชี่ยวชาญหน้าใหม่ที่เริ่มเป็นที่รู้จักเพิ่มเข้าไป จะมีอะไรเป็นเหตุผลที่ทำให้เชื่อได้ว่าคณะบุคคลเหล่านี้จะเกิดภาวะ "ดวงตามองเห็นธรรม" ขึ้นมา และเขียนรัฐธรรมนูญจากที่เคยแตกต่างไปในอดีตทั้งในเชิงโครงสร้าง และประเด็นสำคัญของรัฐธรรมนูญ

ไตรปิฎกของนักกฎหมาย
หนังสือคอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism) ของอมรมีความสำคัญต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของไทย ในช่วงหลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535 สืบเนื่องต่อมาจนกระทั่งปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านของการจัดโครงสร้างการเมือง และการบริหารประเทศขององค์กรรัฐ อันเป็นความพยายามประมวลภาพของความเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญ กับการแก้ไขปัญหาของระบบการเมืองในภาพรวม ซึ่งเป็นการเปลี่ยนจุดเน้นของรัฐธรรมนูญ ที่แต่เดิมมุ่งเน้นถึงการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจของรัฐ มาสู่การสร้างกลไกเพื่อทำให้ระบบการเมืองมีประสิทธิภาพมากขึ้น ในการบริหารงานของรัฐที่ขยายตัวมากขึ้น รวมทั้งแก้ไขปัญหาต่างๆ งานของอมรได้ส่งผลต่อแวดวงวิชาการด้านกฎหมายมหาชน

ดังจะเห็นได้จากงานวิชาการจำนวนมากของนักกฎหมายมหาชนที่ปรากฏขึ้น จะเป็นงานที่ให้ความสำคัญกับองค์กร และกลไกที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับองค์กรฝ่ายบริหาร และการทำให้ระบบการเมืองมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น ศาลรัฐธรรมนูญกับการปฏิบัติพันธกิจตามรัฐธรรมนูญ (35) กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ข้อคิดเพื่อการปรับปรุงกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไทย (36) การเลือกตั้งและพรรคการเมือง (37) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (38) เป็นต้น

สามารถกล่าวได้ว่างานวิชาการส่วนใหญ่คือการต่อภาพจิ๊กซอว์(jigsaw) ตามแนวความคิดของอมรให้สมบูรณ์ขึ้นในรายละเอียด โดยที่ยังไม่มีงานชิ้นใดที่เสนอกรอบความคิดแหวกไปจากที่ได้กรุยทางไว้ในคอนสติติวชั่นแนลลิสม์ งานของอมรจึงต้องจัดอยู่ในฐานะของการเป็นสดมภ์ความคิดหลักในแวดวงความรู้ทางกฎหมายมหาชนยุคปัจจุบัน

งานของอมรมีอิทธิพลไม่น้อยต่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ดังจะเห็นได้จากการจัดตั้งองค์กรอิสระหลายองค์กร เพื่อทำหน้าที่เสมือนสิ่งที่ถูกเรียกว่าโครงสร้างพื้นฐานของระบบการเมือง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นต้น ซึ่งมีกระบวนการและกลไกอันมีลักษณะเฉพาะของแต่ละองค์กร อันเป็นไปตามหลักของการจัดองค์กรตามกรอบกฎหมายมหาชน องค์กรต่างๆ เหล่านี้ไม่เคยดำรงอยู่ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และได้กลายเป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญในทางการเมือง

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะได้รับอิทธิพลจากแนวความคิดของอมรในหลายประเด็นแต่จำเป็นต้องกล่าวไว้ว่า ในทรรศนะของอมร รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ก็มิใช่การเขียนรัฐธรรมนูญขึ้นตามแนวทางคอนสติติวชั่นแนลลิสม์ ที่เขาได้เสนอแนะเอาไว้ ดังจะเห็นได้ว่าอมรก็ได้โต้แย้งเนื้อหาหลายประเด็นที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 รวมถึงความพยายามที่จะริเริ่มให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นอีกครั้ง ในการปฏิรูปการเมืองรอบสอง เพื่อให้เป็นไปตามกรอบความคิดของเขา

แม้ว่าแนวความคิดของอมรจะเป็นการบุกเบิกและให้ความสนใจกับการจัดองค์กรของรัฐมากขึ้น อันถือเป็นจุดเปลี่ยนที่มีความสำคัญต่อแวดวงวิชาการด้านกฎหมายมหาชน ที่ทำให้เกิดความเคลื่อนไหวในการศึกษาถึงโครงสร้าง และกลไกขององค์กรรัฐเพิ่มมากขึ้น ซึ่งอาจจัดว่าทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงขึ้นในทิศทางของกฎหมายมหาชนไทย แต่ในด้านของความคิดพื้นฐานและกระบวนการของการสร้างรัฐธรรมนูญขึ้น ข้อเสนอของอมรกลับเป็นการปฏิเสธการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางของประชาชน หากไปเน้นย้ำถึงบทบาทของสถาบันดั้งเดิมและชนชั้นนำในสังคม กรอบความคิดในลักษณะเช่นนี้อาจเป็นสิ่งที่ขัดแย้ง หรือปะทะกับความคิดเรื่องการเมืองแบบมีส่วนร่วม ที่กำลังได้รับความสนใจและตระหนักถึงกันอย่างมากในปัจจุบัน

ใช่หรือไม่ว่าการให้ความสำคัญกับชนชั้นนำในการสร้างระบบการเมือง "ใหม่" ด้วยความคาดหวังว่ากลุ่มคนเหล่านี้จะนำพาสังคมไปสู่ความเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น ก็เป็นเพียงแค่ความเชื่ออันหนึ่งที่ปราศจากหลักตรรกวิทยาใดๆ สนับสนุนอย่างพอเพียง ความล้มเหลวขององค์กรอิสระหลายองค์กรอันเป็นที่ประจักษ์กันอยู่ในปัจจุบัน (ซึ่งองค์ประกอบของบุคคลในแต่ละองค์กรก็ล้วนมาจากชนชั้นนำของสังคมไทยแทบทั้งสิ้น) สามารถเป็นภาพสะท้อนประการหนึ่งถึงความคาดหวังอันลมๆ แล้งๆ ต่อชนชั้นนำได้หรือไม่ว่า เอาเข้าจริงบุคคลที่เป็นชนชั้นนำก็ล้วนมิได้แยกตนเป็นอิสระจากสังคมการเมือง และผลประโยชน์แต่อย่างใด

ระบบการเมืองที่เป็นอยู่มีปัญหาอย่างมากชนิดที่ยากจะโต้แย้ง การเคลื่อนไหวเพื่อนำไปสู่การแก้ไขปรับปรุงเป็นเรื่องที่คงต้องขบคิดและกระทำอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง ข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางคอนสติติวชั่นแนลลิสม์ เป็นเพียงข้อเสนออันหนึ่งที่สังคมจำเป็นต้องร่วมกันพิจารณาอย่างถี่ถ้วน ยิ่งในกรณีนี้ไม่มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์เกิดขึ้นจากแวดวงของนักกฎหมาย ก็ยิ่งควรที่สังคมจะต้องใช้ปัญญาในการไตร่ตรองให้มากขึ้น เพราะอนาคตของสังคมเป็นของคนทุกคน จะยากดีมีจน ฉลาดหรือโง่เขลา ก็ล้วนต่างต้องได้รับผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงที่จะบังเกิดขึ้น

ดังนั้นจึงไม่ควรปล่อยให้อำนาจในการกำหนดทิศทางของสังคม อยู่ในมือหรือเป็นของบุคคลแต่เพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ไม่ว่าบุคคลเหล่านั้นจะเป็นใครก็ตาม

++++++++++++++++++++++++++++++++++++

เชิงอรรถ
(1) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ ? (กรุงเทพ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2540) หน้า 12
(2) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน: วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของกฎหมายมหาชนยุคต่างๆ (กรุงเทพ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2536) ในคำนำของผู้เขียน ไม่มีเลขหน้า
(3) นันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540 (กรุงเทพ: บริษัท พีเพรส จำกัด, 2540) หน้า 4
(4) เพิ่งอ้าง, หน้า 2
(5) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism) : ทางออกของประเทศไทย (กรุงเทพ : สถาบันนโยบายศึกษา, 2537) หน้า 14
(6) เพิ่งอ้าง, หน้า 22-24.
(7) เพิ่งอ้าง, หน้า 13
(8) เพิ่งอ้าง, หน้า 15
(9) เพิ่งอ้าง, หน้า 9
(10) เพิ่งอ้าง
(11) เพิ่งอ้าง, หน้า 72-73
(12) เพิ่งอ้าง, หน้า 71
(13) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 39
(14) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ฯ, อ้างแล้ว, หน้า 64-65
(15) เพิ่งอ้าง, หน้า 65
(16) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 64
(17) เพิ่งอ้าง, หน้า 71
(18) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ฯ, อ้างแล้ว 66-67
(19) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 64
(20) งานชิ้นหนึ่งที่ชี้ให้เห็นพัฒนาการของระบบรัฐสภาในอังกฤษได้เป็นอย่างดี คือ Adam Tomkins, Public Law, New York: Oxford University Press, 2003 ที่ทำให้มองให้เห็นการคลี่คลายตัวของระบบรัฐสภาอังกฤษ รวมทั้งควมเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้นซึ่งมีลักษณะที่แตกต่างไปอย่างสำคัญ
(21) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ฯ, อ้างแล้ว, หน้า 35-36
(22) ธงชัย วินิจจะกูล, ข้ามให้พ้นประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา (กรุงเทพ : มูลนิธิ 14 ตุลา, 2548) หน้า 26-35
(23) เพิ่งอ้าง, หน้า 42
(24) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 9
(25) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ฯ, อ้างแล้ว, หน้า 41
(26) เพิ่งอ้าง, หน้า 42
(27) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ฯ, อ้างแล้ว, หน้า 65
(28) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 57
(29) เพิ่งอ้าง, หน้า 56-57
(30) เพิ่งอ้าง, หน้า 35
(31) อมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ฯ, อ้างแล้ว, หน้า 66
(32) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 64
(33) หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน, 23 พฤศจิกายน 2548 หน้า 2
(34) อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมืองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่?, อ้างแล้ว, หน้า 64
(35) สุรพล นิติไกรพจน์ และคณะ, ศาลรัฐธรรมนูญกับการปฏิบัติพันธกิจตามรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546)
(36) นันทวัฒน์ บรมานันท์, กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส (กรุงเทพ: บริษัท พีพรส จำกัด, 2541)
(37) บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, การเมืองและการเลือกตั้ง(กรุงเทพ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2542)
(38) สมคิด เลิศไพฑูรย์, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2538)

..............

มหาวิทยาลัยเที่ยงคืนเอางานของสมชาย ปรีชาศิลปกุลที่ลงในฟ้าเดียวกันเล่มใหม่มาเผยแพร่
http://www.midnightuniv.org/midnight2545/document95089.html

จึงเป็นโชคของผมที่อยู่ต่างแดนแต่กลับได้อ่านงานชิ้นนี้ก่อนที่จะเห็นฟ้าเดียวกันเล่มใหม่

ที่เน้นตัวสีแดง ผมทำไว้เอง

อ่านงานของสมชายแล้วก็ชัดเจนดี ผมเองก็เห็นไม่แตกต่างกับสมชายมากนัก

นักกฎหมายมหาชนส่วนใหญ่ทั้งจากมหาวิทยาลัย คณะกรรมการกฤษฎีกา และศาลปกครอง ที่ยกย่องว่า หากไม่เป็นรัชกาลที่ ๕ (ตามแนวอาเศียรวาทแบบ "ไทยๆ" ที่ไม่มีที่ว่างให้สามัญชนในการเป็น "บิดา" อะไรสักอย่าง) ก็ต้องเป็นอมร จันทรสมบูรณ์ ที่ถือเป็น "บิดาของกฎหมายมหาชนไทย" (น่าสงสัยที่ไม่มีใครเอ่ยถึงปรีดี พนมยงค์เท่าไรนัก ทั้งๆที่เป็นคนนำเข้า "กฎหมายมหาชน" มายังประเทศไทยเป็นคนแรกๆ)

ผมเห็นว่าความข้อนี้จะเป็นจริงได้ก็ต่อเมื่อ เรานิยามว่ากฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรของรัฐและการใช้อำนาจของรัฐเท่านั้น

แต่ในความเป็นจริงแล้ว กฎหมายมหาชนมีนิยามสองแง่มุม มุมแรก คือ การใช้อำนาจของรัฐหรือฝ่ายปกครองให้ประสบผลสำเร็จ และ มุมที่สอง การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจดังกล่าว

หากเรานิยามกฎหมายมหาชนทั้งสองแง่มุมแล้ว ผมก็เห็นว่า รัชกาลที่ ๕ ก็ดี อมรก็ดี ย่อมไม่ถือเป็นบิดาของกฎหมายมหาชนได้ หรือหากจะให้เป็น ก็คงเป็นได้เพียงครึ่งเดียวเท่านั้น

ต้องไม่ลืมว่า รัฐสมัยใหม่มีความขัดแย้งกันสูงมากขึ้นตามการเปลี่ยนแปลงของโลกที่มีพลวัตสูง เราจึงไม่อาจละเลยการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกกลุ่มได้

การผูกขาดเรื่องใดเรื่องหนึ่งไว้กับชนชั้นนำกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ย่อมไม่อาจแก้ไขปัญหาได้อย่างยั่งยืน