ใบเหลือง ใบแดง กกต. และศาลฎีกา

บทความของผมชิ้นนี้ ตีพิมพ์ลงในประชาชาติธุรกิจ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๑

.............

ใบเหลือง ใบแดง กกต. และศาลฎีกา

“ใบเหลือง” และ “ใบแดง” เป็นนวัตกรรมทางกฎหมายที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ชุดแรกได้สร้างขึ้น ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และ ส.ว. พ.ศ.๒๕๔๑ ไม่ได้บัญญัติไว้อย่างชัดเจนถึงอำนาจการแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ของ กกต. แต่ด้วย กกต. ชุดแรก มีความเชื่อว่า “จะไม่ยอมให้คนสกปรกเข้าสภาเป็นอันขาด” จึงใช้ช่องทางการสั่งให้เลือกตั้งใหม่ในกรณีเห็นว่าการเลือกตั้งไม่เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรมมาใช้

การแจกใบเหลือง-ใบแดง ของ กกต. ชุดแรก สร้างความนิยมและความสะใจให้กับสังคมไทยและสื่อมวลชนเป็นอย่างมาก เพราะที่ผ่านมาไม่เคยเห็นองค์กรใดจะหาญกล้ามาจัดการนักการเมืองในระบบเช่นนี้ ต่อมาได้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และ ส.ว. พ.ศ.๒๕๔๑ เพื่อกำหนดอำนาจการแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ของ กกต.ให้ชัดเจนขึ้น เป็นอันว่า “ใบเหลือง” และ “ใบแดง” ได้ถือกำเนิดขึ้นในระบบกฎหมายไทย โดย “ใบเหลือง” กฎหมายใช้คำว่า “สั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่” และ “ใบแดง” ใช้คำว่า “เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัคร”

แล้ว “ใบเหลือง ใบแดง” สมควรมีอยู่หรือไม่?

ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน การใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนแสดงออกได้ทางหนึ่งที่สำคัญที่สุด คือ การใช้สิทธิเลือกตั้งผู้แทน เมื่อประชาชนใช้สิทธิทางการเมืองเพื่อแสดงออกซึ่งเจตจำนงของตนเองผ่านการเลือกตั้งแล้ว ย่อมไม่อาจมีองค์กรใดมากีดขวางผลของการแสดงเจตจำนงนั้น นอกเสียจากมีเหตุร้ายแรงจริงๆ เช่น มีกรณีโกงกันมโหฬาร ด้วยวิธีการเปลี่ยนหีบบัตร นำบัตรเลือกตั้งอื่นมาใส่ หรือนับคะแนนโดยทุจริต หรือมีเหตุการณ์ที่ทำให้ผลการเลือกตั้งออกมาไม่ตรงกับเจตจำนงของประชาชนเป็นอันมากถึงขนาดกลับตาลปัตร เป็นต้น

เป็นไปได้อย่างไรที่ในระบอบประชาธิปไตย จะมีองค์กรอรหันต์ ๕ คนที่เข้ามาชี้ขาดว่าเสียงประชาชนนั้นใช้ไม่ได้ หาก กกต.แจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ผู้ที่ได้คะแนนมากพอที่จะเป็น ส.ส. ไม่เท่ากับว่า กกต.ใช้อำนาจของตน “ลบล้าง” เจตจำนงของประชาชนไทยไปหรอกหรือ?

นอกจากนี้ มาตรฐานการแจก ของ กกต. ในแต่ละคราว อาจไม่เท่ากันอีกด้วย เป็นไปได้หรือไม่ว่าการแจกใบเหลือง-ใบแดงชุดแรกมีความเข้มงวดสูง แต่พอเลือกตั้งใหม่ไปหลายครั้ง ก็ยังไม่ได้จำนวน ส.ส.ครบเพื่อเปิดสภาเสียที กกต. ก็อาจจำเป็นต้องลดความเข้มงวดลงด้วยการประกาศผลรับรอง ส.ส.ไปก่อน แล้วตามไป “สอย” ทีหลัง

ยิ่งไปกว่านั้น เราไม่อาจทราบได้เลยว่า พฤติการณ์ใดที่จะถือว่าควรแจก “ใบเหลือง” และพฤติการณ์ใดที่ควรแจก “ใบแดง” ความหนักเบาของพฤติการณ์ที่อาจนำมาสู่ “ใบเหลือง” และ “ใบแดง”อยู่ที่ใด ยังน่าสงสัยอยู่

อนึ่ง การแจกใบเหลือง-ใบแดง ยังอาจเป็นช่องทางให้มีการกลั่นแกล้งกันไปมาระหว่างผู้สมัครและพรรคการเมืองได้อีกด้วย

ด้วยเหตุผลดังกล่าว ผู้เขียนจึงเห็นว่า ไม่ควรมี “ใบเหลือง-ใบแดง” อยู่ในระบบการเลือกตั้งและกฎหมายไทย

อย่างไรก็ตาม เมื่อสังคมไทยยังเชื่อว่า กกต. จะเป็นมือปราบขจัดให้การซื้อเสียงหมดไปจากประเทศไทยให้ได้ (ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าไม่มีทางเป็นไปได้ และการซื้อเสียงไม่อาจแก้ได้ด้วยกฎหมายเพียงอย่างเดียว) จึงจำต้องให้อำนาจแจกใบเหลือง-ใบแดงแก่ กกต. ไว้ในรัฐธรรมนูญต่อไป

ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มีข้อถกเถียงกันว่า สมควรให้ กกต.มีอำนาจแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” หรือไม่ มีแนวทางเสนอกันว่า เพื่อไม่ให้ กกต.มีอำนาจมากจนเกินไป สมควรให้ กกต.ทำหน้าที่เพียงสืบสวนสอบสวนและรวบรวมสำนวนส่งไปที่ศาล และศาลจะเป็นผู้วินิจฉัยเองว่าสมควรสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งหรือไม่ แต่อีกบางส่วนก็ยังต้องการสงวนอำนาจนี้ไว้กับ กกต. เช่นเดิม

ในท้ายที่สุด ก็ได้วิธีประนีประนอม คือ ให้ กกต.มีอำนาจแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ดังเดิม แต่ภายหลังประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว หาก กกต. ต้องการแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ก็ต้องยื่นคำร้องให้ศาลฎีกาเป็นผู้วินิจฉัยแทน

มีข้อควรสังเกตว่า กรณีก่อนการประกาศผลเลือกตั้ง อำนาจการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งยังคงเป็นอำนาจของ กกต.และคำวินิจฉัยของ กกต.ในเรื่องเหล่านี้ รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นที่สุด ความข้อนี้ สมควรนำมาวิพากษ์วิจารณ์อย่างยิ่ง

หากผู้ชนะการเลือกตั้งในเขตใด ที่ กกต. ไม่ประกาศรับรองผล แต่กลับสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ (ใบเหลือง) หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง (ใบแดง) โดยที่ผู้ชนะการเลือกตั้งนั้นอ้างว่าตนไม่มีโอกาสได้ชี้แจงต่อ กกต. เลย หรือผู้ชนะการเลือกตั้งนั้นเห็นว่าคำวินิจฉัยของ กกต. ในกรณีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เขาก็หมดสิ้นซึ่งหนทางตามกระบวนการทางกฎหมาย เพราะ รัฐธรรมนูญบอกว่าคำวินิจฉัยของ กกต. เป็นที่สุดแล้ว อย่างนั้นหรือ?

ผู้เขียนเห็นว่า แม้บทบัญญัติในมาตรา ๒๓๙ วรรคแรกกำหนดให้ คำวินิจฉัยของ กกต.ในกรณีสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ย่อมเป็นที่สุดนั้น ไม่ควรหมายความว่าเป็นที่สุดโดยไม่อาจฟ้องต่อศาลใดได้อีก องค์กรตุลาการควรตีความไปในทางที่ให้ผู้ถูกกระทบสิทธิได้มีโอกาสฟ้องคดีเพื่อให้องค์กรตุลาการตรวจสอบคำวินิจฉัยของ กกต. อีกครั้ง เพราะ หากคำวินิจฉัยของ กกต.เป็นที่สุด โดยไม่ให้ศาลตรวจสอบได้จริง ก็อาจขัดแย้งกันเองกับบทบัญญัติในมาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญที่รับรองให้อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย และยังไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติในมาตรา ๒๘ วรรคสอง ที่ว่า “บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกเป็นข้อต่อสู้คดีในศาลได้”

ต้องไม่ลืมว่า นิติรัฐเรียกร้องว่าการกระทำขององค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนทั้งหลายย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบขององค์กรตุลาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคำวินิจฉัยของ กกต. ในส่วนที่เกี่ยวกับ “ใบเหลือง-ใบแดง” ส่งผลกระทบต่อสิทธิทางการเมืองอย่างรุนแรงทั้งของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตนั้นๆ และทั้งของผู้สมัครที่ได้รับใบเหลืองหรือใบแดง การกำหนดให้คำวินิจฉัยของ กกต. ให้เป็นที่สุด โดยไม่มีองค์กรใดมาตรวจสอบถ่วงดุลเช่นนี้ ย่อมเป็นอันตรายต่อหลักประกันในสิทธิของประชาชนและไม่สอดคล้องกับการแบ่งแยกอำนาจ

ในส่วนของศาลฎีกา สมควรทำความเข้าใจให้ตรงกันก่อนว่า รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๑๙ วรรคสาม รับรองเขตอำนาจของศาลฎีกาในกรณีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งไว้ว่า “ให้ศาลฎีกามีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา และให้ศาลอุทธรณ์มีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ทั้งนี้วิธีพิจารณาและวินิจฉัยคดี ให้เป็นไปตามระเบียบที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกากำหนด โดยต้องใช้ระบบไต่สวนและเป็นไปโดยรวดเร็ว”

บทบัญญัติดังกล่าวเป็นเพียงการกำหนดให้ศาลฎีกาต้องจัดตั้งแผนกคดีเลือกตั้งไว้เท่านั้น และเป็นเพียงการรับรองเขตอำนาจในคดีเลือกตั้งไว้อย่างกว้างๆ ส่วนรายละเอียดและเงื่อนไขการฟ้องคดีจะเป็นเช่นไร ต้องพิจารณามาตรา ๒๓๙ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๐ และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐ ประกอบด้วย

เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว พบว่าศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งมีเขตอำนาจอยู่ ๔ กรณี

กรณีแรก มาตรา ๑๓ ของพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดว่า เมื่อปรากฎหลักฐานว่า บุคคลใดดำเนินธุรกรรมทางการเงิน ผลิตหรือจัดเตรียมอุปกรณ์ที่ใช้ในการเลือกตั้งโดยไม่มีอำนาจ หรือใช้ทรัพย์สินหรืออิทธิพลคุกคามเพื่อให้คุณให้โทษกับผู้สมัครรายใด และการกระทำนั้นทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริตและเที่ยงธรรม กกต.มีอำนาจสั่งระงับไม่ให้บุคคลนั้นกระทำการดังกล่าวได้ไม่เกิน ๖๐ วัน โดยผู้ที่ได้รับคำสั่งนั้นมีสิทธิร้องขอต่อศาลฎีกาเพิกถอนคำสั่ง กกต. เช่นว่านั้นได้

กรณีที่สอง ผู้สมัครที่ไม่มีรายชื่อเป็นผู้สมัครในใบประกาศรายชื่อผู้สมัครของผู้อำนวยการเขตเลือกตั้ง ให้ผู้สมัครนั้นมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาภายใน ๗ วันเพื่อวินิจฉัย ตามมาตรา ๓๙ ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐

กรณีที่สาม การเพิกถอนการรับสมัครเลือกตั้งก่อนวันเลือกตั้ง บทบัญญัติในมาตรา ๔๐ ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดว่า ก่อนวันเลือกตั้ง หากผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเห็นว่าผู้สมัครรายใดขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม ให้ผู้อำนวยการฯยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย

กรณีที่สี่ การสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ตามมาตรา ๒๓๙ วรรคสอง และมาตรา ๑๑๑ ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐ ภายหลังการประกาศผลการเลือกตั้ง หาก กกต. เห็นควรให้มีการเลือกตั้งใหม่ในเขตใด หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ส.ส.คนใด กกต.ต้องยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลฎีการับคำร้อง ส.ส.ผู้นั้นไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ จนกว่าศาลฎีกาจะยกคำร้อง หากศาลฎีกามีคำสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ส.ส.คนใด ให้สมาชิกภาพของ ส.ส.คนนั้นสิ้นสุดลง

จะเห็นได้ว่า ศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งไม่ได้อำนาจในคดีเลือกตั้งอย่างกว้างขวาง โดยปราศจากเงื่อนไขถึงขนาดที่ใครก็ตามจะมาฟ้องศาลฎีกาก็ได้ ตรงกันข้ามเฉพาะ ผู้ถูก กกต. สั่งระงับการดำเนินธุรกรรมทางการเงิน (กรณีมาตรา ๑๓ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง) ผู้สมัครที่ไม่มีรายชื่อเป็นผู้สมัคร (กรณีผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตไม่ประกาศรายชื่อให้เป็นผู้สมัคร) ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขต (กรณีเพิกถอนการรับสมัครก่อนวันเลือกตั้ง) และคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กรณีสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิการเลือกตั้ง) เท่านั้นที่เป็นผู้มีสิทธิริเริ่มคดี

เช่นกัน คดีเลือกตั้งในศาลฎีกาไม่อาจเริ่มต้นดำเนินกระบวนพิจารณาได้ตลอดเวลา ตรงกันข้ามคดีเลือกตั้งในศาลฎีกาจะดำเนินได้ในสองช่วงเท่านั้น คือ ก่อนวันเลือกตั้ง (กรณีเพิกถอนการรับสมัครก่อนวันเลือกตั้ง) และหลังประกาศผลการเลือกตั้ง (กรณีสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิการเลือกตั้ง)

กรณีผู้สมัครรายหนึ่งฟ้องศาลฎีกาโดยตรงเพื่อ “ล้ม” การรับสมัครที่ผ่านมาทั้งหมด ทั้งๆที่มีการเลือกตั้งไปแล้วก็ดี กรณีผู้สมัครรายหนึ่งฟ้องศาลฎีกาโดยตรงเพื่อ “ล้ม” การเลือกตั้งทั้งหมด ทั้งๆที่ กกต. ยังประกาศผลการเลือกตั้งไม่ครบก็ดี กรณีผู้สมัครรายหนึ่งฟ้องศาลฎีกาโดยตรงเพื่อ “ล้ม” การเลือกตั้งล่วงหน้าและการเลือกตั้งในวันที่ ๒๓ ธันวาคม ๒๕๕๐ ทั้งๆที่ศาลฎีกาไม่ได้มีอำนาจเพิกถอนการเลือกตั้งทั้งประเทศก็ดี จึงน่าสงสัยว่าศาลฎีกาจะมีอำนาจพิจารณากรณีเหล่านี้หรือไม่

การเลือกตั้ง ๒๓ ธันวาคม ๒๕๕๐ ถือเป็นการเลือกตั้ง “เฉพาะกิจ” ท่ามกลางวิกฤติการเมือง และความขัดแย้งระหว่างประชาชนชาวไทย หลายคนเชื่อมั่นว่า เมื่อผ่านพ้นการเลือกตั้งไปแล้ว สถานการณ์จะเริ่มคลี่คลายลง คณะรัฐประหาร รัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร และสภาที่มาจากคณะรัฐประหาร จะพ้นจากตำแหน่งไป สภาและรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งและได้รับฉันทานุมัติจากเสียงข้างมากของประชาชนจะเข้ามาทำหน้าที่ต่อ การเมืองและการดำเนินนโยบายต่างๆ เริ่มเป็นไปตามระบบปกติ

ความเชื่อนี้จะเป็นจริงหรือไม่ กุญแจสำคัญอยู่ที่ กกต. หาก กกต. ดำเนินการด้วยความเป็นกลาง ไม่เอนเอียงเข้ากับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ผู้สมัครและพรรคการเมืองร้องเรียนโต้กันไปมา ก็เป็นเรื่องความขัดแย้งของผู้สมัครเอง หรือคณะรัฐประหารอาจต้องการเข้าแทรกแซง แต่ กกต. ไม่นำพาด้วย เช่นนี้แล้ว วิกฤตก็อาจผ่านพ้นไปได้ ตรงกันข้าม ถ้าข่าวที่ว่ามีอำนาจนอกรัฐธรรมนูญหรือมือสกปรกที่มองไม่เห็นคอยบงการอยู่นั้นเป็นเรื่องจริง และ กกต.ไม่ต้านทานแต่น้อมรับนำไปดำเนินการตาม วิกฤตการเมืองที่ค้างคาอยู่ นอกจากจะไม่จบแล้ว ยังอาจรุนแรงยิ่งขึ้น