วันพฤหัสบดี, มกราคม 10, 2551

ใบเหลือง ใบแดง กกต. และศาลฎีกา

บทความของผมชิ้นนี้ ตีพิมพ์ลงในประชาชาติธุรกิจ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๑

.............

ใบเหลือง ใบแดง กกต. และศาลฎีกา

“ใบเหลือง” และ “ใบแดง” เป็นนวัตกรรมทางกฎหมายที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ชุดแรกได้สร้างขึ้น ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และ ส.ว. พ.ศ.๒๕๔๑ ไม่ได้บัญญัติไว้อย่างชัดเจนถึงอำนาจการแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ของ กกต. แต่ด้วย กกต. ชุดแรก มีความเชื่อว่า “จะไม่ยอมให้คนสกปรกเข้าสภาเป็นอันขาด” จึงใช้ช่องทางการสั่งให้เลือกตั้งใหม่ในกรณีเห็นว่าการเลือกตั้งไม่เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรมมาใช้

การแจกใบเหลือง-ใบแดง ของ กกต. ชุดแรก สร้างความนิยมและความสะใจให้กับสังคมไทยและสื่อมวลชนเป็นอย่างมาก เพราะที่ผ่านมาไม่เคยเห็นองค์กรใดจะหาญกล้ามาจัดการนักการเมืองในระบบเช่นนี้ ต่อมาได้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และ ส.ว. พ.ศ.๒๕๔๑ เพื่อกำหนดอำนาจการแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ของ กกต.ให้ชัดเจนขึ้น เป็นอันว่า “ใบเหลือง” และ “ใบแดง” ได้ถือกำเนิดขึ้นในระบบกฎหมายไทย โดย “ใบเหลือง” กฎหมายใช้คำว่า “สั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่” และ “ใบแดง” ใช้คำว่า “เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัคร”

แล้ว “ใบเหลือง ใบแดง” สมควรมีอยู่หรือไม่?

ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน การใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนแสดงออกได้ทางหนึ่งที่สำคัญที่สุด คือ การใช้สิทธิเลือกตั้งผู้แทน เมื่อประชาชนใช้สิทธิทางการเมืองเพื่อแสดงออกซึ่งเจตจำนงของตนเองผ่านการเลือกตั้งแล้ว ย่อมไม่อาจมีองค์กรใดมากีดขวางผลของการแสดงเจตจำนงนั้น นอกเสียจากมีเหตุร้ายแรงจริงๆ เช่น มีกรณีโกงกันมโหฬาร ด้วยวิธีการเปลี่ยนหีบบัตร นำบัตรเลือกตั้งอื่นมาใส่ หรือนับคะแนนโดยทุจริต หรือมีเหตุการณ์ที่ทำให้ผลการเลือกตั้งออกมาไม่ตรงกับเจตจำนงของประชาชนเป็นอันมากถึงขนาดกลับตาลปัตร เป็นต้น

เป็นไปได้อย่างไรที่ในระบอบประชาธิปไตย จะมีองค์กรอรหันต์ ๕ คนที่เข้ามาชี้ขาดว่าเสียงประชาชนนั้นใช้ไม่ได้ หาก กกต.แจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ผู้ที่ได้คะแนนมากพอที่จะเป็น ส.ส. ไม่เท่ากับว่า กกต.ใช้อำนาจของตน “ลบล้าง” เจตจำนงของประชาชนไทยไปหรอกหรือ?

นอกจากนี้ มาตรฐานการแจก ของ กกต. ในแต่ละคราว อาจไม่เท่ากันอีกด้วย เป็นไปได้หรือไม่ว่าการแจกใบเหลือง-ใบแดงชุดแรกมีความเข้มงวดสูง แต่พอเลือกตั้งใหม่ไปหลายครั้ง ก็ยังไม่ได้จำนวน ส.ส.ครบเพื่อเปิดสภาเสียที กกต. ก็อาจจำเป็นต้องลดความเข้มงวดลงด้วยการประกาศผลรับรอง ส.ส.ไปก่อน แล้วตามไป “สอย” ทีหลัง

ยิ่งไปกว่านั้น เราไม่อาจทราบได้เลยว่า พฤติการณ์ใดที่จะถือว่าควรแจก “ใบเหลือง” และพฤติการณ์ใดที่ควรแจก “ใบแดง” ความหนักเบาของพฤติการณ์ที่อาจนำมาสู่ “ใบเหลือง” และ “ใบแดง”อยู่ที่ใด ยังน่าสงสัยอยู่

อนึ่ง การแจกใบเหลือง-ใบแดง ยังอาจเป็นช่องทางให้มีการกลั่นแกล้งกันไปมาระหว่างผู้สมัครและพรรคการเมืองได้อีกด้วย

ด้วยเหตุผลดังกล่าว ผู้เขียนจึงเห็นว่า ไม่ควรมี “ใบเหลือง-ใบแดง” อยู่ในระบบการเลือกตั้งและกฎหมายไทย

อย่างไรก็ตาม เมื่อสังคมไทยยังเชื่อว่า กกต. จะเป็นมือปราบขจัดให้การซื้อเสียงหมดไปจากประเทศไทยให้ได้ (ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าไม่มีทางเป็นไปได้ และการซื้อเสียงไม่อาจแก้ได้ด้วยกฎหมายเพียงอย่างเดียว) จึงจำต้องให้อำนาจแจกใบเหลือง-ใบแดงแก่ กกต. ไว้ในรัฐธรรมนูญต่อไป

ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มีข้อถกเถียงกันว่า สมควรให้ กกต.มีอำนาจแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” หรือไม่ มีแนวทางเสนอกันว่า เพื่อไม่ให้ กกต.มีอำนาจมากจนเกินไป สมควรให้ กกต.ทำหน้าที่เพียงสืบสวนสอบสวนและรวบรวมสำนวนส่งไปที่ศาล และศาลจะเป็นผู้วินิจฉัยเองว่าสมควรสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งหรือไม่ แต่อีกบางส่วนก็ยังต้องการสงวนอำนาจนี้ไว้กับ กกต. เช่นเดิม

ในท้ายที่สุด ก็ได้วิธีประนีประนอม คือ ให้ กกต.มีอำนาจแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ดังเดิม แต่ภายหลังประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว หาก กกต. ต้องการแจก “ใบเหลือง-ใบแดง” ก็ต้องยื่นคำร้องให้ศาลฎีกาเป็นผู้วินิจฉัยแทน

มีข้อควรสังเกตว่า กรณีก่อนการประกาศผลเลือกตั้ง อำนาจการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งยังคงเป็นอำนาจของ กกต.และคำวินิจฉัยของ กกต.ในเรื่องเหล่านี้ รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นที่สุด ความข้อนี้ สมควรนำมาวิพากษ์วิจารณ์อย่างยิ่ง

หากผู้ชนะการเลือกตั้งในเขตใด ที่ กกต. ไม่ประกาศรับรองผล แต่กลับสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ (ใบเหลือง) หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง (ใบแดง) โดยที่ผู้ชนะการเลือกตั้งนั้นอ้างว่าตนไม่มีโอกาสได้ชี้แจงต่อ กกต. เลย หรือผู้ชนะการเลือกตั้งนั้นเห็นว่าคำวินิจฉัยของ กกต. ในกรณีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เขาก็หมดสิ้นซึ่งหนทางตามกระบวนการทางกฎหมาย เพราะ รัฐธรรมนูญบอกว่าคำวินิจฉัยของ กกต. เป็นที่สุดแล้ว อย่างนั้นหรือ?

ผู้เขียนเห็นว่า แม้บทบัญญัติในมาตรา ๒๓๙ วรรคแรกกำหนดให้ คำวินิจฉัยของ กกต.ในกรณีสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ย่อมเป็นที่สุดนั้น ไม่ควรหมายความว่าเป็นที่สุดโดยไม่อาจฟ้องต่อศาลใดได้อีก องค์กรตุลาการควรตีความไปในทางที่ให้ผู้ถูกกระทบสิทธิได้มีโอกาสฟ้องคดีเพื่อให้องค์กรตุลาการตรวจสอบคำวินิจฉัยของ กกต. อีกครั้ง เพราะ หากคำวินิจฉัยของ กกต.เป็นที่สุด โดยไม่ให้ศาลตรวจสอบได้จริง ก็อาจขัดแย้งกันเองกับบทบัญญัติในมาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญที่รับรองให้อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย และยังไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติในมาตรา ๒๘ วรรคสอง ที่ว่า “บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกเป็นข้อต่อสู้คดีในศาลได้”

ต้องไม่ลืมว่า นิติรัฐเรียกร้องว่าการกระทำขององค์กรผู้ใช้อำนาจมหาชนทั้งหลายย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบขององค์กรตุลาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคำวินิจฉัยของ กกต. ในส่วนที่เกี่ยวกับ “ใบเหลือง-ใบแดง” ส่งผลกระทบต่อสิทธิทางการเมืองอย่างรุนแรงทั้งของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตนั้นๆ และทั้งของผู้สมัครที่ได้รับใบเหลืองหรือใบแดง การกำหนดให้คำวินิจฉัยของ กกต. ให้เป็นที่สุด โดยไม่มีองค์กรใดมาตรวจสอบถ่วงดุลเช่นนี้ ย่อมเป็นอันตรายต่อหลักประกันในสิทธิของประชาชนและไม่สอดคล้องกับการแบ่งแยกอำนาจ

ในส่วนของศาลฎีกา สมควรทำความเข้าใจให้ตรงกันก่อนว่า รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๑๙ วรรคสาม รับรองเขตอำนาจของศาลฎีกาในกรณีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งไว้ว่า “ให้ศาลฎีกามีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา และให้ศาลอุทธรณ์มีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ทั้งนี้วิธีพิจารณาและวินิจฉัยคดี ให้เป็นไปตามระเบียบที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกากำหนด โดยต้องใช้ระบบไต่สวนและเป็นไปโดยรวดเร็ว”

บทบัญญัติดังกล่าวเป็นเพียงการกำหนดให้ศาลฎีกาต้องจัดตั้งแผนกคดีเลือกตั้งไว้เท่านั้น และเป็นเพียงการรับรองเขตอำนาจในคดีเลือกตั้งไว้อย่างกว้างๆ ส่วนรายละเอียดและเงื่อนไขการฟ้องคดีจะเป็นเช่นไร ต้องพิจารณามาตรา ๒๓๙ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๐ และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐ ประกอบด้วย

เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว พบว่าศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งมีเขตอำนาจอยู่ ๔ กรณี

กรณีแรก มาตรา ๑๓ ของพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดว่า เมื่อปรากฎหลักฐานว่า บุคคลใดดำเนินธุรกรรมทางการเงิน ผลิตหรือจัดเตรียมอุปกรณ์ที่ใช้ในการเลือกตั้งโดยไม่มีอำนาจ หรือใช้ทรัพย์สินหรืออิทธิพลคุกคามเพื่อให้คุณให้โทษกับผู้สมัครรายใด และการกระทำนั้นทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริตและเที่ยงธรรม กกต.มีอำนาจสั่งระงับไม่ให้บุคคลนั้นกระทำการดังกล่าวได้ไม่เกิน ๖๐ วัน โดยผู้ที่ได้รับคำสั่งนั้นมีสิทธิร้องขอต่อศาลฎีกาเพิกถอนคำสั่ง กกต. เช่นว่านั้นได้

กรณีที่สอง ผู้สมัครที่ไม่มีรายชื่อเป็นผู้สมัครในใบประกาศรายชื่อผู้สมัครของผู้อำนวยการเขตเลือกตั้ง ให้ผู้สมัครนั้นมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาภายใน ๗ วันเพื่อวินิจฉัย ตามมาตรา ๓๙ ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐

กรณีที่สาม การเพิกถอนการรับสมัครเลือกตั้งก่อนวันเลือกตั้ง บทบัญญัติในมาตรา ๔๐ ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดว่า ก่อนวันเลือกตั้ง หากผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเห็นว่าผู้สมัครรายใดขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม ให้ผู้อำนวยการฯยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย

กรณีที่สี่ การสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ตามมาตรา ๒๓๙ วรรคสอง และมาตรา ๑๑๑ ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.และการได้มาซึ่ง ส.ว. พ.ศ. ๒๕๕๐ ภายหลังการประกาศผลการเลือกตั้ง หาก กกต. เห็นควรให้มีการเลือกตั้งใหม่ในเขตใด หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ส.ส.คนใด กกต.ต้องยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลฎีการับคำร้อง ส.ส.ผู้นั้นไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ จนกว่าศาลฎีกาจะยกคำร้อง หากศาลฎีกามีคำสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ส.ส.คนใด ให้สมาชิกภาพของ ส.ส.คนนั้นสิ้นสุดลง

จะเห็นได้ว่า ศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งไม่ได้อำนาจในคดีเลือกตั้งอย่างกว้างขวาง โดยปราศจากเงื่อนไขถึงขนาดที่ใครก็ตามจะมาฟ้องศาลฎีกาก็ได้ ตรงกันข้ามเฉพาะ ผู้ถูก กกต. สั่งระงับการดำเนินธุรกรรมทางการเงิน (กรณีมาตรา ๑๓ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง) ผู้สมัครที่ไม่มีรายชื่อเป็นผู้สมัคร (กรณีผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตไม่ประกาศรายชื่อให้เป็นผู้สมัคร) ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขต (กรณีเพิกถอนการรับสมัครก่อนวันเลือกตั้ง) และคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กรณีสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิการเลือกตั้ง) เท่านั้นที่เป็นผู้มีสิทธิริเริ่มคดี

เช่นกัน คดีเลือกตั้งในศาลฎีกาไม่อาจเริ่มต้นดำเนินกระบวนพิจารณาได้ตลอดเวลา ตรงกันข้ามคดีเลือกตั้งในศาลฎีกาจะดำเนินได้ในสองช่วงเท่านั้น คือ ก่อนวันเลือกตั้ง (กรณีเพิกถอนการรับสมัครก่อนวันเลือกตั้ง) และหลังประกาศผลการเลือกตั้ง (กรณีสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิการเลือกตั้ง)

กรณีผู้สมัครรายหนึ่งฟ้องศาลฎีกาโดยตรงเพื่อ “ล้ม” การรับสมัครที่ผ่านมาทั้งหมด ทั้งๆที่มีการเลือกตั้งไปแล้วก็ดี กรณีผู้สมัครรายหนึ่งฟ้องศาลฎีกาโดยตรงเพื่อ “ล้ม” การเลือกตั้งทั้งหมด ทั้งๆที่ กกต. ยังประกาศผลการเลือกตั้งไม่ครบก็ดี กรณีผู้สมัครรายหนึ่งฟ้องศาลฎีกาโดยตรงเพื่อ “ล้ม” การเลือกตั้งล่วงหน้าและการเลือกตั้งในวันที่ ๒๓ ธันวาคม ๒๕๕๐ ทั้งๆที่ศาลฎีกาไม่ได้มีอำนาจเพิกถอนการเลือกตั้งทั้งประเทศก็ดี จึงน่าสงสัยว่าศาลฎีกาจะมีอำนาจพิจารณากรณีเหล่านี้หรือไม่

การเลือกตั้ง ๒๓ ธันวาคม ๒๕๕๐ ถือเป็นการเลือกตั้ง “เฉพาะกิจ” ท่ามกลางวิกฤติการเมือง และความขัดแย้งระหว่างประชาชนชาวไทย หลายคนเชื่อมั่นว่า เมื่อผ่านพ้นการเลือกตั้งไปแล้ว สถานการณ์จะเริ่มคลี่คลายลง คณะรัฐประหาร รัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร และสภาที่มาจากคณะรัฐประหาร จะพ้นจากตำแหน่งไป สภาและรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งและได้รับฉันทานุมัติจากเสียงข้างมากของประชาชนจะเข้ามาทำหน้าที่ต่อ การเมืองและการดำเนินนโยบายต่างๆ เริ่มเป็นไปตามระบบปกติ

ความเชื่อนี้จะเป็นจริงหรือไม่ กุญแจสำคัญอยู่ที่ กกต. หาก กกต. ดำเนินการด้วยความเป็นกลาง ไม่เอนเอียงเข้ากับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ผู้สมัครและพรรคการเมืองร้องเรียนโต้กันไปมา ก็เป็นเรื่องความขัดแย้งของผู้สมัครเอง หรือคณะรัฐประหารอาจต้องการเข้าแทรกแซง แต่ กกต. ไม่นำพาด้วย เช่นนี้แล้ว วิกฤตก็อาจผ่านพ้นไปได้ ตรงกันข้าม ถ้าข่าวที่ว่ามีอำนาจนอกรัฐธรรมนูญหรือมือสกปรกที่มองไม่เห็นคอยบงการอยู่นั้นเป็นเรื่องจริง และ กกต.ไม่ต้านทานแต่น้อมรับนำไปดำเนินการตาม วิกฤตการเมืองที่ค้างคาอยู่ นอกจากจะไม่จบแล้ว ยังอาจรุนแรงยิ่งขึ้น